1Kinshasa a connu une croissance considérable ces dernières décennies. Sa population, qui s’élevait à 2 053 000 habitants en 1980, était estimée à 9 052 000 en 2010, faisant de cette capitale la troisième ville la plus peuplée d’Afrique [1]. L’essentiel de cette croissance s’est concentré aux périphéries de la ville où les nouveaux arrivants occupent par millions de vastes espaces auparavant inhabités. Le terme de périphérie ne convient plus pour qualifier ces espaces qui représentent aujourd’hui les étendues les plus importantes de la ville et qui accueillent la majorité de la population de la capitale. Apparus sans aucune planification ni organisation des services publics, ces espaces fonctionnent en grande partie de façon « informelle ». De nombreuses recherches ont souligné cette caractéristique des espaces urbains nouvellement formés dans les villes du tiers-monde [2], même si nos connaissances demeurent insuffisantes quant à la façon dont ce qui est qualifié d’informalité se traduit dans les interactions quotidiennes et la gouvernance locale. Dans cet article, la gouvernance locale est définie comme « toute méthode organisée consistant à délivrer des biens et services, publics ou collectifs, selon des logiques et des normes spécifiques et selon des formes d’autorité spécifiques » [3]. Cette définition ne précise pas qui dirige les prestations de services ni comment cela doit être réalisé. La gouvernance peut être organisée par quiconque :

2

« de manière libérale ou bureaucratique, centralisée ou décentralisée, clientéliste ou despotique, formelle ou informelle et suivant les lois du marché ou de l’État. Ces prestations peuvent être efficaces ou non, délivrer ou non des biens et des services de haute qualité. L’État, de même que tout autre niveau de la société, peuvent y prendre part [4] ».

3L’influence, voire la présence de l’État dans ces espaces périurbains est plus faible que dans d’autres parties (plus anciennes) de la ville. En effet, les formes prises par la gouvernance demeurent (du moins paraissent) plus formelles dans ces dernières en raison du contrôle exercé par les institutions de l’État et les organisations religieuses [5]. En revanche, dans les nouveaux espaces périurbains, la gouvernance locale des biens et services s’organise selon des logiques variées et souvent très créatives. Ceci n’implique d’ailleurs pas forcément l’absence d’un certain ordre, des biens et des services y étant également fournis dans une certaine mesure [6]. Cependant, leur qualité est loin d’être garantie, pas plus que la possibilité offerte à chacun d’y accéder. Nous nous garderons de croire que, par leur existence même, les organisations locales fourniraient des biens et/ou des services publics en mesure d’améliorer la vie des citadins, ou encore que les réseaux d’entraide puissent représenter des solutions structurelles aux problèmes périurbains [7]. L’entraide, tout comme d’autres alternatives au niveau local, peuvent avoir des effets autant négatifs que positifs. Il serait cependant erroné de penser que la gouvernance locale des zones urbaines périphériques serait le reflet des institutions et des règles de gouvernance urbaine formelle ; en réalité, elle diffère souvent considérablement des pratiques en cours dans le (« vieux ») centre ville.

4En se développant, ces nouveaux espaces périurbains concourent par ailleurs à changer les traits et les caractéristiques de la ville tout entière. À Kinshasa, Filip de Boeck explique comment la périphérie informelle « a pénétré la ville en profondeur, économiquement et socialement… et surtout culturellement et mentalement » [8]. Néanmoins, le « formel » et l’« informel » tendent à se confondre. Ces deux dimensions sont dans les faits quasiment impossibles à distinguer dans la mesure où d’une part toutes les institutions et tous les acteurs du formel semblent cumuler des traits informels et où, d’autre part, les structures et les actions informelles peuvent devenir des règles ou des institutions formelles. Les agents « formels » de l’État, par exemple, taxent les travailleurs « informels » de l’économie « informelle » [9]. La gouvernance locale est ainsi déterminée par une multitude d’acteurs [10], l’État n’étant pas nécessairement le principal d’entre eux, ni le plus significatif.

5D’ailleurs, plus les capacités administratives de l’État sont limitées, plus le rôle joué par les acteurs non-étatiques l’emporte, et plus ces derniers paraissent déterminants dans l’accès aux biens et aux services. L’autorité publique est en compétition, un phénomène plus aisément perceptible dans les États où les gouvernements ont une capacité d’action plus limitée [11]. Les acteurs ou les groupes les plus puissants sont ceux qui parviennent à exercer un contrôle sur certains biens ou services et à déterminer les modalités d’accès à ceux-ci. Au niveau local, la gouvernance et les dynamiques de pouvoir doivent être étudiées au sein d’« arènes locales, où les institutions, les pouvoirs et les acteurs en jeu […] se trouvent confrontés les uns aux autres de façon quotidienne et au travers d’interactions concrètes articulées autour de la fonction de distribution » [12]. Toutefois, la gouvernance urbaine locale (de biens et services) n’est pas uniquement déterminée à l’échelle de la localité. Elle est soumise, particulièrement dans les capitales, à l’influence des conjonctures et des politiques nationales et internationales [13]. Comme le note Daniel Esser : « Ces villes offrent de nouvelles preuves des frictions inhérentes aux rapports entre les agendas du local et du global en matière de développement urbain » [14].

6Un des principaux points à l’agenda des partenaires internationaux (ou plutôt occidentaux) de la RDC est la décentralisation, perçue comme bénéfique à l’instauration de la bonne gouvernance et de la démocratie [15]. Figurant dans la Constitution de la RDC de 2006, elle a fait l’objet de deux lois organiques en 2008 visant à spécifier l’organisation des provinces et des « entités territoriales décentralisées » (ETD, c’est-à-dire les villes, les communes, les secteurs et les chefferies) [16]. À Kinshasa, qui cumule les statuts de province et de ville, la décentralisation devait être mise œuvre à l’échelle urbaine et provinciale. Chacune des 24 communes composant la ville de Kinshasa devait avoir un maire élu et un conseil municipal élu. Pourtant, aucune élection locale n’a été organisée à ce jour et ce, malgré les dispositions constitutionnelles de 2006. Nombreux sont ceux qui doutent d’ailleurs de la tenue effective des élections locales prévues pour 2013.

7Bien que la décentralisation ait été approuvée par le gouvernement de transition (2003-2006), les gouvernements successifs (tous deux dirigés par le président Joseph Kabila) n’ont guère fait preuve d’enthousiasme quant à sa mise en œuvre effective. Ces dernières années ont en fait vu se succéder des actes de décentralisation et de recentralisation [17] aboutissant à des mesures et lois contradictoires, auxquelles il faut ajouter une confusion des compétences des autorités et des institutions, et un manque de moyens des unités décentralisées.

8Néanmoins, les bailleurs de fonds (certains de façon plus active que d’autres) continuent de promouvoir la décentralisation. C’est le cas de l’Agence belge de développement (connue encore sous son ancien acronyme, la CTB, Coopération technique belge) qui entend promouvoir la gouvernance décentralisée, la démocratisation et la bonne gouvernance via un programme d’aide destiné à la RDC. Cet article revient sur ce Programme d’Appui aux Initiatives de Développement Communautaire (Paideco) et sur ses modalités d’interaction avec les dynamiques de gouvernance locale à Kimbanseke, l’une des communes périurbaines de Kinshasa. Le programme Paideco a dû faire face à un contexte politique compliqué mêlant les niveaux local et national, un processus de décentralisation problématique et le fait que la gouvernance urbaine à Kinshasa soit déterminée par des logiques échappant largement au cadre formel de l’État.

Le programme Paideco : promouvoir la décentralisation, la démocratisation et la bonne gouvernance

9Inauguré en 2006, le Paideco est un programme de développement participatif supervisé par les gouvernements congolais et belge, et financé par ce dernier via la CTB. Le Paideco succéda au Fonds Social Urbain auparavant en vigueur à Kisenso (une autre commune de Kinshasa) et avait vocation à être étendu à d’autres régions du pays [18]. Le budget global du programme Paideco-Kinshasa, qui a pris fin en 2009, s’élevait à 5,9 millions d’euros, auxquels s’ajoutaient 50 000 euros du « partenaire institutionnel local » (la ville de Kinshasa) sous forme de mise à disposition de locaux destinés au programme. Le Paideco avait pour objectif de « contribuer à la reconstruction institutionnelle, économique et sociale de la ville de Kinshasa » [19], et plus précisément d’« améliorer durablement les conditions de vie des populations à travers la promotion d’une bonne gouvernance locale dans les communes de Kisenso et de Kimbanseke » [20]. Il visait le renforcement de la :

10

« capacité des acteurs locaux à agir ensemble en vue de générer une dynamique de développement dans le respect des principes démocratiques de participation, de respect et de promotion des droits et des libertés fondamentales, d’État de droit, de gestion équitable et transparente des ressources, de séparation des pouvoirs et de pluralisme [21] ».

11Le Paideco entreprit de renforcer la gouvernance locale par le soutien et le financement d’initiatives de développement. Il entendait également renforcer l’autonomie des acteurs locaux via des formations. La philosophie du programme Paideco était fondée sur les notions de participation, de responsabilisation et d’appropriation du projet. Le programme visait à établir une sorte de phase préparatoire au processus de décentralisation à venir [22].

12Le Paideco instaura également un Comité communal de développement (CCD) et des Comités locaux de développement (CLD). Le CCD était un comité municipal dirigé par le maire et regroupant tous les chefs des CLD. Chaque quartier (30 au total) bénéficiait d’un CLD, dont chaque membre (y compris les dirigeants) était élu par la population. Le CLD était composé d’une vingtaine de membres. L’échéance des élections des CLD était l’occasion pour le Paideco de préparer, voire de se livrer à une « répétition générale » des élections nationales de 2006 alors toutes proches. Au lendemain de l’élection des CLD, des réunions étaient organisées afin d’identifier les problèmes jugés prioritaires pour chaque quartier. Ces problèmes étaient ensuite retranscrits dans des rapports intégrés au « Plan municipal de développement ». La phase suivante devait donner la possibilité aux organisations locales d’élaborer des propositions de projets visant à résoudre les problèmes identifiés. Les CLD décidaient ensuite des projets à mettre en œuvre. Le programme Paideco apporta les fonds nécessaires à la réalisation des projets sélectionnés, les organisations locales jouant le rôle d’exécutant. Parmi les projets d’infrastructures, on trouve notamment la lutte contre l’érosion, la construction de locaux destinés aux administrations étatiques à l’échelle municipale et à celle du quartier, et la mise en place de mesures pour lutter contre les inondations, assurer l’entretien des routes, la fourniture d’électricité, la réhabilitation d’écoles et de centres de santé ou encore la construction de marchés couverts. En parallèle, le programme Paideco offrait des formations visant à améliorer la capacité des acteurs locaux en matière de conception de projets, de bonne gouvernance, de planification, de gestion et de comptabilité des ONG, et d’apprentissage des notions de justice, de droits et de communication. À l’échelle des CLD et des CCD, la formation portait sur la façon de tenir une réunion, sur la gestion des conflits, l’identification des enjeux et la planification des actions à mener.

13Le programme Paideco voulait contribuer au rétablissement de l’État et au renforcement de la communication entre celui-ci et la population locale. À travers les CLD et le CCD il entendait montrer aux acteurs étatiques comment gouverner de manière transparente en prenant en compte les revendications et les attentes de la population – ce qui devait placer cette dernière en interaction avec l’État afin de transmettre au mieux ses griefs, attentes ou propositions. De plus, cette dynamique devait être entretenue une fois le programme arrivé à terme. Il s’agissait de pérenniser les CLD et les CCD qui avaient vocation à devenir des sortes de parlements locaux jouant le rôle d’interlocuteurs en matière de développement. Il s’agissait également de former, parmi les membres de ces comités locaux et communaux, des « experts du développement local ». Une fois le Paideco achevé, l’effet attendu du programme était que la population puisse utiliser la décentralisation et jouer ainsi sur la fabrication des politiques affectant leur communauté. Dans le but d’atteindre la population, le Paideco s’appuya largement sur les associations locales (via la sélection et la mise en œuvre de projets, ou encore les formations).

14La mise en œuvre du programme Paideco a été analysée à Kimbanseke, l’une des 24 communes de Kinshasa. Il s’agit de la commune périurbaine de Kinshasa la plus densément peuplée. Kimbanseke, inexistante il y a encore 50 ans de cela, comptait 946 372 habitants en 2004 [23]. Bien que dépourvue de toute planification urbaine, Kimbanseke devint officiellement une commune de la capitale en 1968.

15L’enquête de terrain a combiné la réalisation de soixante-deux entretiens (auprès d’agents de l’État, de commerçants, d’organisations de base, des personnels scolaires et de centres de santé, d’acteurs religieux, d’autorités traditionnelles, de la population locale, des membres de l’équipe du programme d’aide et de personnes impliquées dans les comités locaux ou les structures participatives) et des séances d’observation de rassemblements d’acteurs locaux et des réunions relatives au programme d’aide. Ce travail a également été alimenté par des sources secondaires obtenues auprès de la commune (rapports annuels) et du Paideco. Les données recueillies lors d’une recherche de terrain mené entre août et septembre 2007 ont pu être complétées par des informations additionnelles obtenues lors de séjours ultérieurs à Kimbanseke en 2008, 2009, 2010 et 2012.

Les modes de gouvernance locale à Kimbanseke

16La gouvernance des biens et services à Kimbanseke ne se conforme pas aux distinctions classiques entre État, secteur privé, et mouvements sociaux [24]. Les agents de l’État ne représentent qu’une partie des nombreux acteurs observés. Les services sont plus souvent fournis par le biais d’actions collectives ou d’acteurs privés comme des organisations associatives, des coopératives, des organisations de services et des entreprises privées [25]. En raison de la multiplicité des prestataires de services à Kimbanseke, on peut distinguer trois logiques à partir desquelles se décline la gouvernance locale : les logiques bureaucratique, associative et commerciale [26].

17Les agents locaux de l’État à Kimbanseke sont d’abord des représentants de l’État central. Le gouvernement local (maire, chefs de quartier, chefs de rue) n’est pas élu et ne dispose que d’une faible autonomie politique et financière. Les membres du gouvernement local sont en fait censés représenter un État central qui les nomme. Jean-Pierre Olivier de Sardan a qualifié ce système de « mode bureaucratique de gouvernance locale » [27], dans lequel « l’État local », est constitué des segments de l’État central présents à l’échelle locale. Le maire, qui n’est ni originaire de la commune ni particulièrement attaché à celle-ci, exerce pourtant la fonction représentative centrale du gouvernement local de Kimbanseke. Le maire en fonction en 2007, démissionna au bout de quelques années pour rejoindre une agence d’aide internationale. Il a depuis lors été remplacé par l’actuel maire, professeur dans une institution d’enseignement supérieur en lettres. L’équipe du maire actuel est composée du premier adjoint au maire, du secrétaire municipal, des chefs de services (tel que le service des registres), du personnel administratif et des agents de police. Notons enfin, parmi ces acteurs du gouvernement local, les chefs de quartier et les chefs de rue.

18Les ressources dont dispose la commune sont très limitées (ce qui s’explique en partie par la faillite du système financier décentralisé [28]), les agents locaux de l’État sont donc sous-payés. En général, les salaires des fonctionnaires sont peu élevés en RDC et ne représentent que 5 à 10 % de leur revenu réel [29]. Les agents de l’État gagnent généralement leur vie grâce à des primes ou des compléments de salaire versés par le gouvernement local – c’est-à-dire, étant donnée la capacité limitée de la commune, par les agents de l’État eux-mêmes. C’est à ces pratiques que fait référence Pierre Englebert lorsqu’il parle « d’État self-service» [30]. Une partie des taxes levées est ainsi allouée aux compléments de salaire. Officiellement, les agents municipaux sont en droit de réclamer 10 % des sommes qu’ils collectent [31]. Mais ces agents savent élaborer d’autres façons de compléter leur revenu, comme les taxes officieuses, les rétributions pour « services » rendus, etc.

19Les agents locaux de l’État entendent ainsi tirer des bénéfices personnels de leur statut (position, accès à l’information et à différentes sources de revenus). Ils se trouvent également en compétition entre eux. En cas de conflit foncier par exemple, un agent de l’État peut être amené à défendre les droits d’exploitation des agriculteurs urbains, alors qu’un autre agent de l’État pourra entraver les démarches du premier pour apporter son soutien à un leader traditionnel local dont le projet foncier diffère [32]. Les modes de fonctionnement des agents locaux et des institutions de l’État se déclinent donc moins à partir de critères professionnels et institutionnels que de relations personnelles, ce qui rend leur comportement relativement imprévisible.

20Dans la mesure où elles sont presque exclusivement destinées à payer le personnel et à assurer ainsi la continuité de l’administration municipale, aucune ressource à cette échelle administrative ne peut être affectée à la fourniture des services locaux [33]. Le gouvernement municipal de Kimbanseke ne fournit ainsi aucune prestation en dehors de quelques services administratifs (bureau d’état civil), de la levée des taxes sur les échanges commerciaux, de la police et de l’entretien des marchés. Le gouvernement local est donc avant tout un appareil bureaucratique offrant et délivrant des prestations minimales à sa population.

21Les services publics étant rares, de nombreux acteurs non-étatiques sont devenus des prestataires de services à Kimbanseke. Certains créent des associations destinées à fournir des biens et des services tout en essayant d’obtenir des fonds de donateurs extérieurs. La présence d’associations locales est loin d’être nouvelle à Kimbanseke, mais on a assisté ces deux dernières décennies à une véritable « ONGisation » et à une prolifération des organisations locales [34] qui constituent ce qu’Olivier de Sardan a appelé un « mode associatif de gouvernance locale » [35]. La plupart des organisations locales ont deux facettes : l’une « associative » et l’autre « privée ». D’une part elles fournissent de l’entraide et des services à leurs membres, d’autre part elles représentent une source de revenus pour leur(s) fondateur(s), ce(s) dernier(s) entendant tirer profit des services fournis. De même, de nombreux membres, débutant comme volontaires, espèrent un jour accéder à une fonction rémunérée au sein de l’organisation, notamment en cas d’obtention d’un financement par un bailleur. Intégrer une association fait donc partie du panel de stratégies dont les personnes disposent (au même titre que le petit commerce, la culture d’un potager, etc.). Il s’agit ainsi de créer ses propres opportunités. Néanmoins, rares sont les associations parvenant à atteindre ce degré de développement.

22Outre ces organisations locales, on trouve des organisations chargées de fournir des services non lucratifs mais dépourvues de toute implication active de la part de leurs « clients » [36], par exemple une école ou un centre de santé géré par une congrégation de sœurs catholiques. Enfin, on trouve des entreprises privées offrant également des services à la population sans participation des clients mais dont l’objectif consiste à dégager des profits. Ces entreprises privées correspondent exactement à ce qu’Olivier de Sardan appelle la logique marchande de la gouvernance locale [37]. Les biens et services publics ne sont en effet délivrés qu’à condition d’être rémunérés et de dégager un profit pour ces entreprises privées. Ces catégories ne sont bien sûr pas délimitées de façon claire, les différents acteurs pouvant emprunter plusieurs formes de gouvernance. Les hommes d’affaires, par exemple, cumulent des activités dans le « champ de la société civile » tout en s’octroyant la dénomination stratégique d’« ONG » dans le but de décrocher des financements extérieurs.

23L’exemple des services de santé de Kimbanseke montre bien la multiplicité des acteurs impliqués. Kimbanseke est administrativement subdivisée en 4 « zones de santé ». Un médecin employé par l’État et son équipe de dix personnes sont affectés à chacune des quatre zones. Ils sont chargés de superviser les services de soin (publics et privés) délivrés dans leur zone. Mais bien qu’agissant au nom de l’État (ministère de la Santé), ils ne disposent pas des ressources nécessaires, en termes financiers ou de conseils concernant la politique à suivre. Toujours est-il qu’ils doivent répondre de la situation sanitaire et des actions mises en œuvre dans leur zone devant les services d’inspection du district et du ministère. Par exemple, la zone de Kingasani (l’une des quatre zones de Kimbanseke) ne dispose pas de locaux pour son équipe médicale. En conséquence, celle-ci doit sans cesse négocier des espaces de travail au sein de centres non-gouvernementaux. Lorsqu’un centre de soin dans lequel elle est installée ferme, elle n’a d’autre choix que de partir. Sur un nombre total de centres de santé estimé à une centaine au sein de la zone, le médecin et son équipe ne collaborent qu’avec une vingtaine d’entre eux. Ceci s’explique non seulement par le manque de volonté des centres de santé à collaborer, mais aussi par l’incapacité du médecin et de son équipe à intervenir dans l’ensemble de la zone. Les personnels de l’équipe entourant le médecin sont payés par l’État, mais malgré les compléments de salaires versés par les centres de santé sur la base de leurs contributions, ces revenus officiels sont loin de couvrir les dépenses quotidiennes du personnel. Beaucoup d’entre eux exercent ainsi des activités parallèles à leur travail dans la zone de santé.

24En fait le secteur de la santé est principalement organisé par des acteurs non-étatiques (souvent religieux) dont les services sont reconnus par l’État. Le centre de santé le plus important de Kimbanseke est ainsi géré par les « Sœurs des pauvres », une congrégation catholique italienne. Une partie du personnel du centre de santé est payée par l’État (des rémunérations néanmoins médiocres, complétées par des versements provenant du centre). Le docteur lui-même consulte de façon privée en dehors du centre.

25D’autres structures de santé informelles (non-officielles) ont émergé dans la commune. L’Association Foi Médicale pour Assistance (AFMA) est typique de ces organisations locales dispensant des soins médicaux à ses membres. Apparue il y a quelques années suite à un crash aérien tout proche, l’organisation avait vocation à aider les personnes ayant perdu un proche, particulièrement les veuves et les orphelins. L’AFMA existe toujours et fonctionne sur une logique d’entraide, avec son centre de santé et sa pharmacie propres. Un petit élevage de porcs permet en outre à l’association de dégager quelques revenus destinés à financer ses activités. À côté de ces prestataires de services associatifs, on trouve également des prestataires privés prenant des formes les plus variées : centre de santé privé dirigé par deux médecins d’un hôpital universitaire, ou encore, centre sommaire dirigé par deux infirmières. Nombreux sont les centres associatifs ou privés dont la qualité est médiocre. À Kimbanseke, la gouvernance locale est donc composite et fragmentée. Le paysage institutionnel local relatif aux prestations de services se construits moins à partir de règles et d’institutions officielles qu’à travers des négociations et des interactions constantes animées par de nombreux acteurs (étatiques et non-étatiques) [38]. Ces arènes de négociation apparaissent au sein d’organisations spécifiques, de projets, d’écoles, de centres de soins, ou encore à partir des interventions des bailleurs et ces acteurs hétéroclites entendent s’y positionner au mieux dans une lutte pour de rares ressources. En pénétrant ces arènes de la gouvernance locale à Kimbanseke, le Paideco ne pouvait échapper à cette complexité.

Les visages des associations locales

26Partant du constat que la gouvernance locale de biens et services se déclinait largement à partir d’un tissu d’organisations locales à Kimbanseke, le Paideco envisagea d’intégrer ces dernières à la mise en œuvre de son programme. L’existence de ces nombreuses organisations locales peut aussi être vue comme une réponse spécifique à la logique internationale dominante, c’est-à-dire celle des bailleurs occidentaux pour qui les populations locales devraient se regrouper en associations selon une logique « démocratique » et « participative » [39].

27Si les associations locales de Kimbanseke naissent facilement, peu d’entre elles deviennent des acteurs pérennes et stables. Elles se scindent et disparaissent aussi vite qu’elles sont apparues. Généralement, les associations locales sont profondément liées à leur fondateur. La survie de l’organisation est ainsi vivement menacée si un malheur advenait à son fondateur. Lors d’un entretien avec le fondateur d’une association [40], celui-ci nous expliquait comment les relations auparavant très étroites avec une autre association avaient cessé du jour au lendemain, suite au décès de son fondateur. Comme la survie même de l’association n’était plus assurée après la disparition de celui-ci, aucun effort ne fut produit en vue de poursuivre la collaboration. La personne expliquant cela évoquait d’ailleurs le « patrimoine » laissé par le fondateur en question, considérant ainsi l’association comme sa propriété personnelle. Du fait de la place centrale des leaders associatifs, les associations de Kimbanseke ne sont la plupart du temps ni démocratiques ni participatives [41] et ne possèdent pas forcément un caractère « émancipateur ». Leur importance réside surtout dans les stratégies de gestion quotidiennes qu’elles élaborent, confortant le capital social de ses membres ou fournissant un soutien moral et des prestations minimales aux personnes s’y impliquant [42]. Un membre d’une organisation associative nous expliquait ainsi :

28

« C’est la seule place où on peut partager les problèmes, partager les idées, être orienté. Une association est une chose naturelle ici, une société communautaire. La famille est étendue au quartier. Il y a beaucoup d’ONG claniques, ethniques. Presque tout le monde est membre d’une association, on trouve ça naturel. C’est aussi une sorte de garantie [43] ».

29L’ardeur et les relations propres au dirigeant de l’organisation sont déterminantes pour le succès de cette dernière. Certains dirigeants semblent très expérimentés lorsqu’il s’agit d’organiser un réseau et d’obtenir des soutiens, tandis que d’autres rencontrent certaines difficultés dans ces entreprises. À Kimbanseke, une sorte d’« élite » a émergé de la société civile. Composée de personnes investies dans plusieurs organisations, il n’est pas rare que cette élite entretienne des relations stratégiques avec des acteurs étatiques et non-étatiques. Le fait d’être en relation avec des policiers, des inspecteurs scolaires, des militaires, des agents de la compagnie nationale d’électricité, des enseignants, des infirmières ou des entrepreneurs privés peut s’avérer décisif pour une association locale. La collaboration entre les associations et le Paideco n’a pas échappé à ces logiques. Le fait que certaines associations aient su tirer profit des projets bien plus facilement que d’autres s’explique par leur expérience et les relations dont elles disposaient.

30Les organisations locales se sont regroupé autour des CLD en vue d’attirer les projets et d’obtenir des fonds, provoquant ainsi une forte concurrence entre elles. Certaines ont engagé des experts (un géographe local par exemple) chargés d’élaborer des propositions. D’autres organisations sont nées uniquement en vue d’obtenir des fonds [44]. Les membres des CLD envisageaient pour leur part de favoriser certaines de leurs connaissances. Face à ces pratiques, des associations locales ont fait part de leur mécontentement. L’une d’entre elles a même retiré sa participation au projet, considérant que le CLD ne sélectionnait que les projets des associations auxquelles appartenaient les membres de leur famille, voire d’associations créées uniquement afin de déposer un projet auprès du CLD. Un autre membre du CLD témoigna de ce manque d’ouverture et de la rétention d’information de la part de certains au sein même du CLD :

31

« Nous ne nous retrouvons pas facilement. Quelques-uns retiennent de l’information pour les autres. Quelques-uns ont plus d’influence que les autres. Nous avons déjà donné des noms des personnes pour travailler avec, mais finalement on a pris d’autres personnes. Ils changent les noms sur la liste, car nos noms n’étaient plus là sur la liste [45] ».

32Un cercle bien défini d’associations locales avait par ailleurs connaissance du Paideco et des CLD, contrairement aux « simples citoyens ». Un représentant d’ONG également membre du CLD déclara ainsi : « Le fait d’être dans le CLD est déjà un signe d’influence » [46].

33On aurait pu s’attendre à ce que cet enthousiasme pour le programme encourageât la participation. C’est néanmoins une tendance fort différente qui se dégagea. À l’évidence, beaucoup voulaient prendre part au programme en vue d’accéder à ses ressources. Ils suivirent une stratégie de court terme dans l’objectif de faire approuver leur projet. Ils ne collaboraient qu’involontairement avec les institutions étatiques et – ce dont se plaignait le personnel du Paideco – ils ne maintinrent pas leurs engagements lorsqu’il s’est agi d’assurer la maintenance nécessaire à la bonne exécution des projets. Un membre de l’équipe du Paideco nous expliquait ainsi que la population ou les personnes utilisant les nouvelles infrastructures (par exemple une école ou un centre de santé) étaient supposées assurer leur entretien. Mais ces usagers déléguèrent cette tâche aux ONG qui exécutaient le programme, alors qu’elles n’étaient pas en mesure de prendre en charge cet entretien (les ONG étaient uniquement rémunérées pour la réalisation des constructions). Parfois des petits groupes assurent la maintenance, mais ces initiatives relèvent de l’exception. Le plus souvent, cette responsabilité ne trouve pas preneur. C’est le cas de la lutte contre l’érosion qui suscite également les critiques de l’équipe du Paideco, la population continuant à jeter ses déchets dans les caniveaux. Les actions de sensibilisation de la part des agents de l’État s’avèrent tout aussi difficiles. Selon le personnel du Paideco, ces agents n’endossent généralement pas ce rôle et lorsqu’ils le font, ils demeurent pratiquement dépourvus de toute influence.

34En réalité la population préférait dans son ensemble emprunter le chemin le moins contraignant vers un accès rapide aux ressources. Mais elle parut perplexe quant à la valeur ajoutée des nouvelles institutions, ce qu’illustre le fait que tous les projets émanant des acteurs locaux concernaient des « projets d’infrastructures ». Aucune demande n’émana des acteurs locaux pour une formation, un atelier ou un accompagnement en termes de réseau ou de collaboration. De nombreux acteurs locaux n’ont semble-t-il pas accordé d’importance à l’idéologie qui sous-tendait les CLD, ne percevant pas l’utilité du processus démocratique que le Paideco tentait d’instaurer. Comme l’expliquait le représentant d’une ONG au sein du CLD : « Avec leur programme nous pouvons atteindre quelque chose. Si c’est exécuté, parce qu’on ne peut pas toujours seulement faire des réunions. Nous devons pouvoir dire quelque chose à la population » [47].

35Les CLD constituaient – pour reprendre ici les mots de John Gaventa [48] – des « espaces invités » perçus comme relativement artificiels par la population. D’ailleurs, les processus de prise de décision n’ont pas cessé au sein d’« espaces créés » par la population elle-même et déjà existants, tels que des organisations locales, des associations, des groupements, des écoles ou des centres de santé.

36Les acteurs locaux ont vu dans le Paideco un nouveau champ des possibles : de nouvelles opportunités qui étaient intégrées dans leurs stratégies d’adaptation, consistant à conserver ce que l’on possède déjà, à collaborer uniquement si cela s’avère utile, et à agir à partir d’une logique de (très) court terme. Apparaissent alors des mécanismes de cumul d’opportunités (opportunity hoarding) [49] déterminés par l’ambition d’accéder aux ressources potentielles du Paideco : les règles sont respectées (on prétend d’ailleurs en ce sens partager leur idéologie) pour ancrer sa présence dans le processus. Le programme offre in fine une nouvelle possibilité aux acteurs locaux de renforcer leur position locale (pour un temps du moins).

37L’un des objectifs du Paideco consistait à favoriser l’autonomie des acteurs locaux. Mais en cherchant à obtenir les ressources nécessaires à leurs ambitions de court terme, ces acteurs locaux se placèrent eux-mêmes dans une position de dépendance à l’égard du Paideco. En ce sens, on peut dire qu’ils agissaient bel et bien de façon autonome (voire obstinée), usant des ressources extérieures pour réaliser leurs ambitions personnelles et non pour la réalisation à long terme d’initiatives durables auxquelles le Paideco aspirait. Il apparaît donc que les programmes de développement extérieurs peuvent engendrer des attentes radicalement différentes de celles initialement anticipées par les professionnels du développement [50].

L’imaginaire de la gouvernance locale municipale

38Le but clairement affiché du Paideco – connecter les secteurs étatique et associatif – représente l’un des points les plus importants du programme. Cet objectif a en effet joué un rôle majeur à l’échelle locale sur la définition des interactions entre le programme d’aide d’un côté, les mécanismes et les acteurs de la gouvernance locale de l’autre. Pourtant, les liens officiels entre le gouvernement et les associations à cette échelle sont très faibles. Certes, une partie des écoles privées et des centres de santé fondés par les associations locales sont en relation avec les ministères de l’Éducation et de la Santé, et certains centres de santé sont connectés à l’administration via la « zone de santé ». Mais les relations existant entre les associations et les acteurs étatiques locaux tels que le maire ou les chefs de quartier (partenaires privilégiés du Paideco) s’avèrent bien moindres.

39La volonté du Paideco de faire collaborer l’État à son échelon local et la société civile a conduit à la création d’institutions distinctes et séparées, à savoir les CCD et les CLD. Le Paideco décida ainsi de la création de nouvelles structures spécifiques alors même que de nombreux comités existaient déjà à Kimbanseke (au sein desquels l’État n’intervenait certes pas). Les initiatives du Paideco touchaient des domaines dans lesquels ces institutions locales préexistantes étaient parfois déjà engagées, menant par ailleurs des programmes de formation analogues. Des responsables d’ONG tierces travaillant pour les CLD poursuivaient leurs activités (similaires) au sein de leurs propres structures. Une ONG congolaise, L’œil anti-terrorisme/droit de l’homme (ŒILAT/DH), organisait par exemple des parlements communautaires (les « tribunes d’expression populaire », TEP) à l’intérieur desquels on retrouvait les acteurs étatiques, comme dans les CLD du Paideco. De plus, beaucoup de comités communautaires d’autres organisations coexistaient à Kimbanseke, notamment ceux des ONG locales tels que le Centre National d’Éducation Mésologique/Debout Congo (CNEM/DC), l’Union des Associations et Confessions religieuses pour le développement de Kimbanseke (UACDK), Save the Children ou encore les Zones de santé. Ainsi, la logique du système fondé sur les CLD promu par le programme préexistait à Kimbanseke et était animé par une multitude d’acteurs depuis des années. Si ces systèmes ne sont pas tout à fait semblables, ils partagent les mêmes ambitions démocratiques et participatives.

40Bien que le Paideco ait connu l’existence de ces comités, la décision fut prise de ne pas s’appuyer dessus pour fonder les CLD – ce qui s’explique surtout par le peu de confiance accordée à ces ONG et la volonté du Paideco de maintenir un contrôle total sur ses interventions. Grâce aux CLD, le Paideco pouvait en effet développer ses propres structures à l’intérieur des quartiers. Ceci permettait au programme de disposer de sa propre interface avec les acteurs locaux [51], tout en évitant toute forme de dépendance à l’égard d’intermédiaires non-élus [52].

41Le Paideco voulait faire des CLD et du CCD des sortes de parlements locaux en charge des questions de développement, espérant que d’autres projets viendraient à terme transiter par les CLD. Mais au moment où cette recherche était menée, on pouvait constater que même les autres programmes mis en place par l’Agence belge de développement à Kimbanseke ne consultaient guère les CLD. Les programmes de développement ont souvent ce « désir institutionnel » qui consiste à mettre en place des comités dont on espère la pérennisation. Ce souhait ne peut cependant se réaliser dans la mesure où les comités ou les structures mises en place ne peuvent coexister avec les institutions préexistantes, voire entrent en compétition avec ces dernières [53].

42À travers les CLD, il s’agissait pour le Paideco de créer et d’impulser ce qu’Olivier de Sardan a qualifié de « mode municipal de gouvernance locale » [54], à savoir une forme démocratique et décentralisée de gouvernance locale dont les conseils municipaux constituent le cœur et de laquelle émerge un maire élu [55]. Les promoteurs du programme ont tenté de faire collaborer l’État et la société civile en vue de responsabiliser l’État vis-à-vis de la population à l’échelle locale ou, tout du moins, vis-à-vis des conseils locaux et des « parlements de quartiers élus ». Mais cette aspiration n’a pu dépasser le stade de l’hypothétique en ce qui concerne Kimbanseke, dans la mesure où la décentralisation reste théorique et où le gouvernement local demeure dépourvu de tout caractère démocratique et, d’ailleurs, de véritable pouvoir politique. Des élections devaient être organisées, mais ont déjà été reportées deux fois. Jusqu’à ce jour, il n’existe aucun engagement tangible du gouvernement quant à leur tenue. Par conséquent, le Paideco s’est entouré de partenaires locaux qui n’avaient pas de comptes à rendre aux citoyens. Difficile donc d’être surpris par la faible disposition du maire à suivre les principes défendus par le Paideco. Au contraire, il insista davantage sur les ressources obtenues auprès du Paideco (même s’il ne bénéficiait pas directement de celles-ci). Selon lui, ni « les pauvres » ni lui-même n’étaient en mesure d’exercer une quelconque influence sur le processus :

43

« Je n’ai aucune influence à exercer. Je voudrais plutôt que Paideco m’assiste à augmenter les fonds. Les besoins sont énormes. Il n’y a pas d’influence, il n’y a pas de biceps. Paideco donne, et moi je reçois. Je suis inférieur, en bas. C’est bon parce que je manque. Les pauvres avec influence (sic), ils deviennent quoi ? [56] ».

44Ces paroles contrastent vivement avec les idéaux de transfert de pouvoir, de démocratie et de participation défendus par le Paideco. En termes de financement, le contraste observé entre le bailleur étranger et le gouvernement local était en effet immense. La part de budget annuel du Paideco-Kin destinée à Kimbanseke s’élevait à 743 750 euros entre 2002 et 2006 [57] Ce montant représente plus de dix fois le revenu annuel de Kimbanseke en 2006 (année du lancement du projet Paideco), à savoir 61 332 euros (ce qui permet par ailleurs de comprendre pourquoi les organisations locales se sont livrées à cette compétition féroce pour l’accès à ces fonds considérables) [58].

Les arènes locales de gouvernance et les défis de l’intervention

45Plus que jamais, le gouvernement de Kinshasa procède d’un réseau de gouvernance similaire aux logiques décrites ci-après :

46

« les processus de prise de décision (policy-making) à l’échelle urbaine se transforment en passant d’un processus où les gouvernements sont les principales instances du pouvoir, à un processus dans lesquels des réseaux composés de différents acteurs participent désormais aux réseaux de gouvernance [59] ».

47Kimbanseke n’est pas tant gouvernée par les institutions de l’État que par des réseaux formés localement, autour des différentes ressources, biens et services. La plupart des arènes de gouvernance locales y sont en effet dominées par des acteurs non-étatiques, l’État n’apparaissant pas même comme « levier » de ces processus, du fait de son pouvoir limité et de son caractère fragmenté. Dans ce contexte d’arènes multiples de gouvernance, l’intervention du Paideco en a tout au plus créé une nouvelle. Involontairement, le Paideco s’est lui-même marginalisé en introduisant d’énormes ressources, en bâtissant des structures parallèles et en entreprenant de lier l’État à la société civile. Il l’a fait à partir d’un mode fictif de gouvernance municipale fondée sur des structures de gouvernance à venir et non à partir de leur fonctionnement effectif au moment de leur action. Les arènes locales de Kimbanseke ont fait preuve d’une extrême flexibilité et d’une très grande capacité d’adaptation aux opportunités qui se présentaient. Cette capacité pourrait néanmoins bloquer toute perspective de long terme, dans la mesure où elle fonctionne avant tout comme une stratégie permettant de vivre au jour le jour. Comme l’a démontré Englebert, les stratégies individuelles élaborées en vue de surmonter des situations dominées par l’incertitude ne font qu’engendrer davantage d’incertitude aux échelles macro ou communales [60].

48L’un des partis pris du Paideco, qui s’avéra déterminant, fut d’initier son intervention en s’appuyant sur des acteurs et des structures de gouvernance officiels (voire des structures et des acteurs encore inexistants) tels que la commune, les chefs de quartiers ou les structures décentralisées suivant l’idée que le gouvernement local serait, ou devrait être, le principal acteur de la gouvernance locale. Le Paideco s’obstina à travailler dans cette « réalité imaginée » qu’est la décentralisation, alors même que la tenue d’élections s’avérait irréalisable dans un avenir proche. C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles des arènes distinctes furent rapidement mises en place autour du Paideco. Il s’agissait de satisfaire aux demandes de ce dernier (démocratie et participation) afin d’accéder aux ressources qu’il offrait. Cela explique enfin pourquoi le Paideco devint un outsider vis-à-vis des mécanismes « normaux » de gouvernance locale. Plus généralement, les actions entreprises par le Paideco étaient fondées sur une idée « moderne » de ce à quoi devait ressembler une ville [61] et sur une conception de la bonne gouvernance qui n’était pas forcément applicable à ce contexte particulier [62]. Comme l’écrivent Jenkins et Andersen :

49

« […] Le discours de la “bonne gouvernance“relatif aux “quartiers d’habitat informel” est paré d’une gamme de valeurs ne rencontrant qu’un faible écho auprès des populations urbaines d’Afrique subsaharienne, de leurs perceptions de la réalité et de leur priorités [63] ».

50Le programme Paideco relevait en fait d’une distorsion à trois niveaux. Il y avait tout d’abord un décalage entre son interprétation des associations locales perçues comme des acteurs de la démocratie et de la participation d’un côté, la réalité d’une gouvernance associative mue par des logiques profondément antidémocratiques de l’autre. Un deuxième décalage peut être identifié entre le mode municipal de gouvernance locale qu’il tenta d’introduire et les véritables formes de cette gouvernance, associatives et marchandes, dans lesquelles les acteurs n’avaient nullement vocation à consulter ou à collaborer avec le gouvernement local. Enfin, un décalage considérable pouvait être observé entre l’idéal du mode municipal et les logiques profondément bureaucratiques, fragmentées et totalement antidémocratiques sous-tendant le fonctionnement du gouvernement local.

51Cet article a analysé comment, dans la lignée des arguments avancés par Esser [64], les politiques des bailleurs internationaux en matière de décentralisation, de démocratisation et de bonne gouvernance, qui ne bénéficient pas forcément du soutien des gouvernements nationaux, se répercutent (ou non) sur la gouvernance urbaine locale d’une capitale. La faiblesse de l’impact du programme d’aide Paideco ne s’explique pas seulement par le manque de soutien national à la décentralisation, mais aussi par les formes locales spécifiques de gouvernance à Kimbanseke. Dans la mesure où cette dernière répondait à des logiques profondément différentes (antidémocratiques, stratégies de court terme, opportunisme) des logiques promues par le programme d’aide, celui-ci se voyait dans l’incapacité de trouver un ancrage au sein des acteurs et des dynamiques de la gouvernance locale.

52Il apparaît donc possible que les formes existantes de gouvernance locale puissent être défavorables, voire aillent à l’encontre des objectifs de développement de long terme définis par les bailleurs. Ceci invite à reconsidérer les initiatives de développement tracées sur le long terme ainsi que la signification même de la « bonne » gouvernance. Comme le soulignent également David Booth et Tim Kelsall, si l’on souhaite établir des réformes liées à la gouvernance, un tournant radical partant de la réalité quotidienne est aujourd’hui nécessaire [65], même si cela implique d’aller dans le sens des dynamiques de gouvernance locale qui sont radicalement différentes de l’idéal de bonne gouvernance prôné par les bailleurs.