Meisterzwang

Unter Meisterzwang bzw. Meisterpflicht versteht man eine gesetzliche Regelung in Deutschland (§ 1 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Handwerksordnung (HwO)), Österreich, Luxemburg und Südtirol (deutschsprachiger Teil Italiens), die es nur Handwerksmeistern und Gleichgestellten erlaubt, (bestimmte) handwerkliche Betriebe zu führen oder Lehrlinge auszubilden. Der Erwerb des Meisterbriefes dauert in der Regel nebenberuflich zwei bis drei Jahre, in Vollzeit vier Monate bis zwei Jahre.

In der Schweiz bestand nie eine Meisterpflicht. Im Südtirol wurde der Meisterzwang 1987 vom italienischen Verfassungsgericht aufgehoben^[1].

Der Begriff Meisterzwang ist umstritten und wird von Gegnern der Regelung verwendet. Eher neutral sind die Begriffe Meisterpflicht oder Großer Befähigungsnachweis. Der Begriff „Meisterzwang“ wird teils auch in Urteilen und Entscheidungen bis hin zum Bundesverfassungsgericht verwendet.^[2]

Das Handwerk, der Handwerksmeister und die handwerkliche Berufsausbildung genießen ein hohes Ansehen und haben auch im Ausland Vorbildwirkung.

Regelmäßig kommt es aber trotzdem zu Diskussionen um die Meisterpflicht – insbesondere in Deutschland. Die Vereinfachung zahlreicher Produktionsmethoden, der Einsatz leicht benutzbarer vorkonfektionierter Produkte sowie Zunahmen bei Arbeitslosigkeit und Schwarzarbeit lösten eine Diskussion über den Sinn der bestehenden Handwerksordnung aus.

Gegner des Meisterzwanges argumentieren, dass der Markt unnötig eingeschränkt wird, Versorgungsengpässe auftreten und die Gründung besonders effizient arbeitender Spezialbetriebe verhindert wird. Besonders Migranten und Frauen werden durch die Meisterpflicht benachteiligt.^[3]

Die Befürworter verweisen auf die hohen Anforderungen an handwerkliche Berufe – insbesondere im Hinblick auf den Verbraucherschutz –, die nur durch eine entsprechende Ausbildung sichergestellt werden könnten.^[4][5]

Verschiedene Motive führten zu unterschiedlichen Regelungen:

Marktzugangsbeschränkungen gab es im Handwerk seit dem Mittelalter. Dazu zählten sowohl die zahlenmäßige Begrenzung der Meisterstellen in einer Stadt, die eine Zunahme an Meisterbetrieben verhinderte, als auch das Verbot für bestimmte Gruppen (z. B. Juden, Frauen), Handwerksberufe auszuüben.

Durch die Stein-Hardenbergschen Reformen wurde der Meisterzwang in Preußen 1810 aufgehoben. Regional und zeitlich wurden die Marktzugangsbeschränkungen im Laufe des neunzehnten Jahrhunderts sehr unterschiedlich umgesetzt. Nach der Verkündung der Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes 1869 wurde die Gewerbefreiheit im Handwerk flächendeckend umgesetzt.

1897 wurde der Meistertitel wieder eingeführt und ab 1908 der Meisterbrief von denjenigen verlangt, die Lehrlinge ausbilden wollten. Die Handwerkerschutzgesetzgebung wurde zur Grundlage des Berufsbildungssystems.

Die Handwerkerschutzgesetzgebung war ein Element der so genannten Sammlungspolitik, die sich gegen die erstarkende sozialdemokratische Arbeiterbewegung richtete. „Als umfassende gesellschaftspolitische Integrationsstrategie war diese vom Bündnis zwischen Großgrundbesitzern und Schwerindustriellen getragene Politik berufsständisch und gegen jede Art der proletarischen Interessenbündelung gerichtet, wie sie in der freigewerkschaftlich bzw. parteipolitisch in der Sozialdemokratie organisierten Arbeiterbewegung zum Tragen kam.“^[6] Die Historiker sprechen vom „Mittelstandsprotektionismus als Integrationsstrategie“.^[6]

1935 wurde der Meisterbrief als Voraussetzung zur Selbständigkeit in Deutschland im Handwerk wieder eingeführt. Dies entsprach den neoständischen gesellschaftspolitischen Vorstellungen im Dritten Reich.

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde zumindest in der amerikanisch besetzten Zone die Gewerbefreiheit auch im Handwerk erneut eingeführt.

1953 wurde das Gesetz zur Ordnung des Handwerks erlassen, nach dem grundsätzlich ein Meisterbrief zur selbständigen Ausübung des Handwerks verlangt wurde. Das 1953 wieder-erlassene Gesetz war weitestgehend textgleich zu der Gesetzestextfassung aus dem Jahr 1935.

Im Jahr 2004 wurde die Zahl der Handwerke, in denen ein Meisterzwang besteht, deutlich reduziert.

Der Meisterzwang stellt eine Marktzugangshürde dar. Innerhalb von marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftssystemen lassen sich Marktzugangshürden mit einer asymmetrischen Informationsverteilung rechtfertigen – so argumentieren die Befürworter der Marktzugangsbeschränkung. Weil die Kunden die Qualität der handwerklichen Leistungen nicht oder nicht direkt beurteilen können, hätten sie Vorteile, wenn sie sich auf die Qualifikation der Anbieter verlassen könnten.

Die Kritiker bezweifeln, dass tatsächlich eine asymmetrische Informationsverteilung vorliegt. Sie machen dagegen geltend, dass wegen der Marktzugangsbeschränkung durch den Meisterzwang weniger Wettbewerb bestehe und deswegen die Marktteilnehmer mit höheren Preisen eine Monopolrendite erzielen könnten. Auch bestände für die Marktteilnehmer ein geringerer Anreiz, hohe Qualität zu liefern und durch Innovation Wettbewerbsvorteile zu erzielen.

Ein verminderter Wettbewerb wird von den Befürwortern des Meisterzwangs bestritten. Sie argumentieren, es gäbe eine erhebliche „Meisterreserve“ von nicht selbständigen Meistern, die auf günstige Gelegenheiten für einen Markteintritt warten. Außerdem würden auch Ingenieure und Handwerker aus anderen EU-Ländern auf dem Handwerksmarkt als Konkurrenten auftreten. Indem Handwerker/Ingenieure aus europäischen Ländern sich auf deren jeweilige nationale Gesetzgebung (Marktzugangsvoraussetzungen) berufen können bei ihrer, gegebenenfalls auch nur vorübergehenden, Tätigkeit in Deutschland werden inländische Handwerker ohne Meisterbrief im Falle selbständiger Tätigkeit regelmäßig gegenüber diesen Konkurrenten diskriminiert.

Immer wieder befassen sich wissenschaftliche Studien und Berichte mit den Marktzugangsbeschränkungen im Handwerk. Insbesondere in den Stellungnahmen von Wissenschaft und Verbänden zur Handwerksrechtsnovelle 2004 fanden sich Argumentationen für und gegen den Meisterzwang.^[7] Die Monopolkommission der Bundesregierung hat sich mehrfach mit dem Meisterzwang auseinandergesetzt und sprach sich für seine Abschaffung aus.^[8] Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung argumentierte hingegen, dass ein wesentlicher Wettbewerbsgarant im Handwerk die potentielle Konkurrenz der „Meisterreserve“ sei und der Große Befähigungsnachweis diesen Wettbewerb verschärfe.^[9]

Eine Studie auf Basis des Mikrozensus zeigte, dass durch die Novelle die Wahrscheinlichkeit, einen Handwerksbetrieb zu gründen, nahezu verdoppelt wurde, während die Wahrscheinlichkeit einen Handwerksbetrieb aufzugeben konstant geblieben ist. Insgesamt hat die Novelle von 2004 die Zahl der selbstständigen Handwerker also erhöht. Die Studie zeigte weiterhin, dass die Zuwächse hauptsächlich von männlichen, geringqualifizierten Handwerkern stammen.^[10]

Die Beschränkung von Grundrechten durch den Meisterzwang wird seit der Handwerksnovelle 2004 mit dem „Schutz vor Gefahren für Gesundheit oder Leben von Dritten“ sowie der Ausbildungsleistung des Handwerks begründet (vorher sollte durch die Regelung der Leistungsstand und der Leistungsfähigkeit des Handwerks erhalten und der Nachwuchs für die gesamte gewerbliche Wirtschaft gesichert werden).

Handwerker ohne Meisterbrief berufen sich demgegenüber auf ihr Grundrecht auf freie Berufsausübung (zu diesem Grundrecht gehört nicht nur die Wahl eines Berufes, sondern auch die Wahl, ob dieser selbstständig oder in abhängiger Beschäftigung ausgeübt werden soll). Der Meisterzwang wird als unverhältnismäßig schwerer Eingriff in dieses Grundrecht angesehen, weil das Ziel der Gefahrenabwehr mit weniger belastenden Mitteln erreicht werden könne. So könnten Berufszulassungsbeschränkungen statt auf ganze Handwerke nur für einzelne gefahrengeneigte Tätigkeiten eingeführt werden. Auch dürfte nur der Nachweis von Kenntnissen und Fähigkeiten verlangt werden, die für die Abwehr von Gefahren relevant sind – nicht aber kaufmännische oder arbeitspädagogische Kenntnisse (Teile 3 und 4 der Meisterprüfung). Auch der Vergleich mit anderen Staaten zeige, dass Marktzugangsbeschränkungen im Handwerk zur Gefahrenabwehr nicht erforderlich seien. Dass die Ausbildungsleistung des Handwerks eine Marktzugangsbeschränkung noch rechtfertigen könnte (wie es das Bundesverfassungsgericht 1961^[11] akzeptiert hat), wird heute von mehreren Autoren^[12][13][14] bestritten.

Weiter wird vorgebracht, dass die Regelung den Gleichheitsgrundsatz verletze. Zum einen durch eine ungleiche Behandlung von Bewerbern aus anderen EU/EWR-Staaten (Inländerdiskriminierung) und zum anderen aufgrund von Ausnahmebestimmungen, die die selbständige Ausübung von Handwerkstätigkeiten ohne eine nachgewiesene Qualifikation erlauben (beispielsweise unerheblicher handwerklicher Nebenbetrieb nach § 3 Abs. 2 HwO).

Die Handwerksordnung enthält an unterschiedlichen Stellen unbestimmte Rechtsbegriffe. Einer ist der Begriff wesentliche Tätigkeiten in § 1 Abs. 2 HwO. Auch die nicht abschließende Aufzählung, wann Tätigkeiten nicht wesentlich sind (§ 1 Abs. 2 Nr. 1–3 HwO) ändert nach Ansicht von Kritikern an der Unbestimmtheit nichts. Dies führe dazu, dass für Normadressaten nicht abschätzbar sei, welche einzelnen Tätigkeiten als wesentlich im Sinne von § 1 Abs. 2 HwO angesehen werden, für die dann eine Eintragung in die Handwerksrolle und damit ein Qualifikationsnachweis gefordert werde. Hierin wird ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot gesehen.^[15]

Das Bundesverfassungsgericht billigt allerdings dem Gesetzgeber einen großen Beurteilungsspielraum bei der Gestaltung der Rahmenbedingungen für das Handwerk zu.^[16]

In einer Entscheidung vom Dezember 2005^[17] hat das deutsche Verfassungsgericht „Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen der alten Handwerksordnung zum Meisterzwang“ geäußert, aber den Fall gelöst, ohne über seine Zweifel – oder gar über den Meisterzwang in der aktuellen Fassung – zu entscheiden.

Mit der Handwerksrechtsnovelle 2004 wurde die Meisterpflicht für 53 Handwerke aufgehoben, die nun in der Anlage B zur Handwerksordnung aufgelistet sind.

Verbraucherschutz und Qualitätssicherung

Die Befürworter der Marktzugangsbeschränkung heben die Bedeutung der Beschränkung für den Verbraucherschutz hervor. Aufgrund der nachgewiesenen Qualifikation der Betriebsleiter könnten die Verbraucher auf die Qualität der Produkte und Dienstleistungen vertrauen.

In der Gegenposition wird vorgebracht, dass eine Qualitätssicherung durch andere Gesetze wie etwa das Produkthaftungsgesetz oder die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) sowie durch das Haftungsrecht sichergestellt würde. Auch würde die Gesellenausbildung ausreichen, um qualitativ hochwertige Qualität zu liefern.

Nach der Herausnahme einer größeren Zahl von Handwerken aus dem großen Befähigungsnachweis kam es, aufgrund negativer Erfahrungen zu einer Diskussion um die Wiederaufnahme. Im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD vom 7. Februar 2018 wurde festgelegt, zu prüfen, wie die Meisterpflicht für einige Handwerke europarechtskonform wieder eingeführt werden kann.^[18] Ein vom Zentralverband des Deutschen Handwerks in Auftrag gegebenes Gutachten kam zu dem Schluss, dass die Wiedereinführung für einige Handwerke mit Europa- und Verfassungsrecht vereinbar ist.^[19] Teilweise wird eine solche Vereinbarkeit jedoch bezweifelt und es wird die Gefahr gesehen, dass die Wiedereinführung der Meisterpflicht diese als ganzes zu Fall bringen könnte.^[20]

Im Februar 2019 befürwortete der Bundesrat eine Wiedereinführung der Meisterpflicht für alle Handwerksberufe, bei denen das fachlich geboten und europarechtlich möglich ist.^[21] Die große Koalition nahm darauf Beratungen auf.^[22] Für Oktober 2019 wurde eine entsprechende gesetzliche Regelung angekündigt^[23] und schließlich am 9. Oktober von der Bundesregierung beschlossen.^[24][25] Am 12. Dezember 2019 verabschiedete der Bundestag Änderungen der Handwerksordnung, die für folgende zwölf Gewerke wieder die Meisterpflicht einführen und am 14. Februar 2020 in Kraft traten:^[26][27]

In der Zeit vom 1. Januar 2004 bis zum 13. Februar 2020 in diesen Gewerken gegründete Unternehmen genießen Bestandsschutz, dürfen also weiter betrieben werden.

Die Eintragung in die Handwerksrolle und damit die selbständige Ausübung eines Handwerks ist außer aufgrund des Meisterbriefs auch aufgrund einer Ausnahmebewilligung (§§ 8 oder 9 HwO) oder einer Altgesellenregelung (Ausübungsberechtigung nach § 7b HwO) möglich. Weiter haben Industriemeister, Staatlich geprüfte Techniker und Hochschulabsolventen (der entsprechenden Fachrichtungen) die Möglichkeit, selbständig ein Handwerk im stehenden Gewerbe auszuüben.

Ohne die Beschränkungen des Meisterzwangs dürfen nichtwesentliche Tätigkeiten (im Sinne von § 1 Abs. 2 HwO) ausgeführt werden – insbesondere Tätigkeiten, die in einem Zeitraum von bis zu drei Monaten erlernt werden können. Im Reisegewerbe sowie im unerheblichen handwerklichen Nebenbetrieb dürfen auch wesentliche Tätigkeiten ohne Eintragung in die Handwerksrolle, das heißt ohne Meisterbrief, ausgeführt werden.

Stand: 14. Februar 2020^[28]

1. ↑ Ohne Brief und Siegel, aus Spiegel abgerufen am 31. Oktober 2020
2. ↑ Einstimmige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts u a. gegen einen "Meisterzwang", abgerufen bei bundesverfassungsgericht.de am 25. April 2020
3. ↑ Hanna Sarah Zwiener: Essays on the German Labor Market. Hrsg.: Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin. Humboldt-Universität Berlin, Berlin 25. April 2017, S. 103–105. 
4. ↑ Rückkehr zum Meisterzwang, aus FAZ abgerufen am 25. April 2020
5. ↑ Bundestag beschließt Meisterzwang wieder einzuführen, aus IF Handwerk abgerufen am 25. April 2020
6. ↑ ^{a b} Klaus Harney, Geschichte der Berufsbildung, in: Klaus Harney, Heinz-Hermann Krüger (Hrsg.): Einführung in die Geschichte der Erziehungswissenschaft und Erziehungswirklichkeit, Opladen & Bloomfield Hills, 3. Auflage 2006, S. 231–267, Zitat S. 245–246.
7. ↑ Deutscher Bundestag, Ausschussdrucksache des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit 15(9)519, 7. Juli 2003
8. ↑ Hauptgutachten von 2004 und 1998, XV Hauptgutachten der Monopolkommission – 2002/2003 – und XVI Hauptgutachten der Monopolkommission (Bundestagsdrucksache 16/2460 (PDF; 7,1 MB) sowie im Sondergutachten 31 der Monopolkommission: Reform der Handwerksordnung (2002) (PDF; 106 kB)
9. ↑ „Der Große Befähigungsnachweis im Deutschen Handwerk“, Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, 1999
10. ↑ Rostam-Afschar, D. (2013): „Entry regulation and entrepreneurship: a natural experiment in German craftsmanship“ (PDF; 495 kB)
11. ↑ BverfGE 13,97, vom 17. Juli 1961
12. ↑ Christian Haas: Die Handwerksnovelle 2003/2004, Verlag Centaurus, S. 65 f.
13. ↑ Raimond W. Wagner: Der Zugang zum Handwerksberuf, Verlag P.C.O., Bayreuth 2006, S. 185
14. ↑ Simon Bulla: Freiheit der Berufswahl, Augsburger Rechtsstudien 55, Nomos-Verlagsgesellschaft, S. 267 ff. zusammenfassend S. 287 f.
15. ↑ Simon Bulla: Freiheit der Berufswahl, Augsburger Rechtsstudien 55, Nomos-Verlagsgesellschaft, S. 294
16. ↑ BverfGE 13,97, vom 17. Juli 1961
17. ↑ BVerfG, 1 BvR 1730/02 vom 5. Dezember 2005
18. ↑ Koalisitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 7. Februar 2018, S. 65. 
19. ↑ Martin Burgi: Verfassungs- und europarechtliche Statthaftigkeit der Rückführung von Anlage B1-Handwerken in die Anlage A zur HwO? In: Wirtschaft und Verwaltung. Heft 3, 2018, S. 181 ff. 
20. ↑ Florian Kamp, Johannes Weiß: Die Wiedereinführung der Meisterpflicht für die B1-Gewerke – Feuer des Prometheus oder Büchse der Pandora. In: Gewerbearchiv. Heft 12, 2018, S. 450 ff. 
21. ↑ Bundesratsinitiative: Länder für Rückkehr zur Meisterpflicht in bestimmten Berufen. In: Spiegel online. 15. Februar 2019, abgerufen am 15. Oktober 2019. 
22. ↑ Fliesenleger und Orgelbauer: Koalition plant Wiedereinführung der Meisterpflicht in zwölf Berufen. In: Spiegel online. 9. September 2019, abgerufen am 15. Oktober 2019. 
23. ↑ ^{a b} Marie Rövekamp: Trubel im Handwerk: Rückkehr zur Meisterpflicht bleibt umstritten. In: Der Tagesspiegel. 19. September 2019. Auf Tagesspiegel.de, abgerufen am 15. Oktober 2019.
24. ↑ Handwerksberufe: Bundesregierung beschließt Meisterpflicht. In: Zeit online. 9. Oktober 2019. Auf Zeit.de, abgerufen am 15. Oktober 2019.
25. ↑ Altmaier: „Wiedereinführung der Meisterpflicht starkes Signal für die Zukunft des Handwerks“. In: Pressemitteilung. 9. Oktober 2019, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Auf BMWi.de, abgerufen am 15. Oktober 2019.
26. ↑ Bundestag beschließt Rückkehr zur Meisterpflicht. In: Spiegel online. 12. Dezember 2019, abgerufen am 12. Dezember 2019. 
27. ↑ Bundesgesetzblatt. (PDF) Abgerufen am 15. Februar 2020. 
28. ↑ Handwerksordnung Anlage A Verzeichnis der Gewerbe, die als zulassungspflichtige Handwerke betrieben werden können

• Simon Bulla: Freiheit der Berufswahl. Verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Determinanten des Berufszugangs am Beispiel des Handwerksrechts (= Augsburger Rechtsstudien. 55). Nomos, Augsburg 2009, ISBN 978-3-8329-4482-7 (Zugleich: Augsburg, Universität, Dissertation, 2008/2009).
• Markus Fredebeul-Krein, Angela Schürfeld: Marktzutrittsregulierungen im Handwerk und bei technischen Dienstleistungen. Eine ökonomische Analyse (= Untersuchungen zur Wirtschaftspolitik. 112). Institut für Wirtschaftspolitik, Köln 1998, ISBN 3-933812-00-3.
• Ingo Stüben: Das Deutsche Handwerk. Der große Befähigungsnachweis (Meisterbrief) als Kriterium des Marktzutritts. docupoint, Magdeburg 2007, ISBN 978-3-939665-01-4.
• Egon Tuchtfeldt: Gewerbefreiheit als wirtschaftspolitisches Problem (= Volkswirtschaftliche Schriften. 18, ISSN 0505-9372). Duncker & Humblot, Berlin 1955, (Zugleich: Hamburg, Universität, Habilitations-Schrift, vom 23. Februar 1955).
• Raimond W. Wagner: Der Zugang zum Handwerksberuf. Eine Untersuchung anlässlich der Änderungen der Handwerksordnung vom 1.1.2004 (= Schriften zur Rechtswissenschaft. 59). Verlag PCO, Bayreuth 2006, ISBN 3-936299-66-8 (Zugleich: Bayreuth, Universität, Dissertation, 2006).

• Berufsverband unabhängiger Handwerkerinnen und Handwerker
• Zunftzwang

• Interessenverband freier und unabhängiger Handwerkerinnen und Handwerker
• Berufsverband unabhängiger Handwerkerinnen und Handwerker
• Zentralverband deutsches Handwerk