Quelltext der Seite Kommunalrecht (Deutschland)

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Das '''Kommunalrecht''' stellt in '''Deutschland''' einen Bestandteil des [[Verwaltungsrecht (Deutschland)|Verwaltungsrechts]] dar. Es regelt die Rechtsstellung kommunaler [[Gebietskörperschaft (Deutschland)|Gebietskörperschaften]]. Hierzu zählen insbesondere [[Gemeinde (Deutschland)|Gemeinden]], [[Landkreis]]e und [[Gemeindeverband (Deutschland)|höhere Gemeindeverbände]]. Diese gehören zur [[Mittelbare Staatsverwaltung|mittelbaren Staatsverwaltung]] und zeichnen sich durch eine besondere Eigenständigkeit bei der Erledigung ihrer Aufgaben aus.

Grundlage des Kommunalrechts ist die [[kommunale Selbstverwaltung]], die durch {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 [[Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland|Grundgesetz]] (GG) sowie durch ähnliche Bestimmungen in den [[Landesverfassung (Deutschland)|Verfassungen der Länder]] gewährleistet wird. Danach ist die Gemeinde befugt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln.

Die nähere Ausgestaltung des Kommunalrechts erfolgt gemäß {{Art.|70|gg|juris}} GG durch [[Landesrecht]]. In allen [[Land (Deutschland)|deutschen Ländern]] mit Ausnahme der [[Stadtstaat]]en [[Berlin]] und [[Hamburg]] regeln [[Gemeindeordnungen in Deutschland|Gemeindeordnungen]] den Aufbau der Gemeinde und ihre Stellung innerhalb der Verwaltung. Um weitere Rechtsquellen des Kommunalrechts handelt es sich bei [[Landkreisordnung]]en, [[Kommunalwahlrecht (Deutschland)|Kommunalwahlgesetzen]], Gesetzen über die kommunale Gemeinschaftsarbeit sowie [[Satzung (öffentliches Recht)|Satzungen]] und [[Rechtsverordnung]]en. In der [[Freie Hansestadt Bremen|Freien Hansestadt Bremen]], zu der auch die Stadt [[Bremerhaven]] gehört, besteht die Besonderheit, dass die Kommunalverfassung Bremerhavens durch eine städtische [[Satzung (öffentliches Recht)|Satzung]] geregelt wird, während das Kommunalverfassungsrecht der Stadtgemeinde [[Bremen]] sich unmittelbar aus der [[Bremische Verfassung|bremischen Verfassung]] ergibt.

== Entstehungsgeschichte ==
Das Konzept, dass die Gemeinde eigene Angelegenheiten weitgehend eigenständig regelt, entstand bereits in der [[Antike]]. Als geschriebene Rechtsposition der Gemeinde wurde die Selbstverwaltung erstmals infolge der [[Französische Revolution|französischen Revolution]] und der [[Franzosenzeit|Besatzung durch das napoleonische Frankreich]] in vielen deutschen Staaten garantiert. Als früheste diesbezügliche Regelung gilt eine Bestimmung der [[Preußische Reformen|preußischen Städteordnung]] von 1808. Auch die [[Paulskirchenverfassung]] von 1849 garantierte die kommunale Selbstverwaltung. Zwar erlangte diese wegen des Widerstands zahlreicher deutscher Teilstaaten keine Rechtswirksamkeit, allerdings griffen spätere Verfassungen der deutschen Staaten diese Gewährleistung auf, etwa die [[preußische Gemeindeordnung]] von 1850. Die [[Bismarcksche Reichsverfassung]] von 1871 garantierte die kommunale Selbstverwaltung indessen nicht.<ref name="Grundwissen-728" />

Verfassungsrechtlichen Schutz erhielt die kommunale Selbstverwaltungsgarantie durch die [[Weimarer Verfassung|Weimarer Reichsverfassung]] (WRV) von 1919. Art.&nbsp;127 WRV gewährleistete diese, sah allerdings die Möglichkeit vor, sie durch [[Gesetz]] einzuschränken. Nach der [[Machtergreifung|Machtübernahme der Nationalsozialisten]] 1933 wurde die kommunale Selbstverwaltung ausgehöhlt: Bereits am 4. Februar ordnete [[Hermann Göring]] als kommissarischer [[Freistaat Preußen|preußischer]] [[Innenminister]] die zwangsweise Auflösung sämtlicher Gemeindevertretungen Preußens zum 8. Februar an und ordnete Neuwahlen für den 12. März an. Gleichzeitig wurden Gemeindeorgane wie Räte und Bürgermeister reichsweit unter Gewaltandrohung aufgelöst und deren Amtswalter rechtswidrig inhaftiert. Das nicht parlamentarisch zustande gekommene [[Preußisches Gemeindeverfassungsgesetz|Preußische Gemeindeverfassungsgesetz]] vom 15. Dezember 1933 vereinheitlichte – „bis ein Reichsgesetz demnächst eine grundlegende Reform der Gemeindeverfassung für das ganze Reich durchführt“ – das bis dahin in Preußen geltende unterschiedliche Kommunalrecht zum 1. Januar 1934 nach [[Nationalsozialismus|nationalsozialistischen]] Grundsätzen: Durch Einführung des [[Führerprinzip]]s wurde der Bürgermeister als Gemeindeleiter ohne Wahl auf zwölf Jahre berufen und durfte in der Gemeinde alle Entscheidungen ohne Gemeinderat treffen. Statt eines Gemeinderates gab es „verdiente und erfahrene Bürger“, die von Funktionären der [[Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei|NSDAP]] ernannt wurden und den Bürgermeister berieten. Nur ihre Bezeichnung „Ratsherren“ und „Gemeindeälteste“ klangen noch ähnlich wie früher. Konsequent folgte zum 1. April 1935 die reichseinheitliche und in den Einzelbestimmungen weitgehend identische [[Deutsche Gemeindeordnung]]. Sie schaffte das bisherige föderalistisch strukturierte Gemeindeverfassungsrecht der deutschen Länder ab und führte eine zentralistische Regelung ein.<ref name="Grundwissen-728">[[Andreas Voßkuhle]], Ann-Kathrin Kaufhold: ''Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung''. In: ''Juristische Schulung'', 2017, S.&nbsp;728.</ref>

Nach dem Ende der nationalsozialistischen Herrschaft 1945 förderten die Militärregierungen der westlichen Besatzungsmächte in [[Deutschland 1945 bis 1949|Deutschland]] den Wiederaufbau der kommunalen Selbstverwaltung nach [[Demokratie|demokratischen]] Grundsätzen.<ref name="Grundwissen-728" /> Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie wurde in den Landesverfassungen sowie in {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG normiert.

== Stellung der Gemeinde innerhalb der Staatsorganisation ==
{{Verwaltungsgliederung Deutschlands}}Bei der Gemeinde handelt es sich um eine Untergliederung des Bundeslands. Als Verwaltungseinheit zählt sie zur [[Exekutive]]. Zwar besitzt die Gemeindeorganisation Parallelen zur Organisation der Legislative, allerdings fehlt es der Gemeinde an der Möglichkeit, [[Gesetz#Gesetz im formellen Sinn|Parlamentsgesetze]] zu erlassen.<ref>Christoph Gröpl: ''Art. 28'', Rn. 22. In: {{BibISBN|978-3-406-71258-6}}</ref> Aufgrund ihrer organisatorischen Eigenständigkeit zählt die Gemeinde zur mittelbaren Staatsverwaltung.

Die Gemeinde ist ihrer Rechtsnatur nach eine [[Gebietskörperschaft (Deutschland)|Gebietskörperschaft]]. Es handelt sich demnach um eine [[Körperschaft des öffentlichen Rechts (Deutschland)|Körperschaft des öffentlichen Rechts]], die sich durch die Herrschaft über ein abgegrenztes Gebiet auszeichnet und über eine mitgliedschaftliche Organisation verfügt. Mitglieder der Gemeinde sind [[Natürliche Person|natürliche]] und [[juristische Person]]en, die ihren [[Wohnsitz (Deutschland)|Wohnsitz]] im [[Gemeindegebiet]] haben. Die Gemeinde besitzt die Rechtsform einer [[Juristische Person des öffentlichen Rechts|juristischen Person des öffentlichen Rechts]].<ref>Johannes Hellermann: § 2, Rn. 43–44. In: {{BibISBN|978-3-406-69562-9}}</ref>

Um weitere kommunale Gebietskörperschaften handelt es sich bei Gemeindeverbänden und Landkreisen. In einigen Ländern existieren zusätzlich [[Samtgemeinde]]n, [[Verwaltungsgemeinschaft (Bayern)|Verwaltungsgemeinschaften]] und ähnliche Gliederungen. So hat beispielsweise das Land [[Niedersachsen]] durch die Fusion des Landkreises [[Hannover]] mit der kreisfreien Stadt Hannover die [[Region Hannover]] geschaffen, die ebenfalls eine kommunale Gebietskörperschaft darstellt. Die Organisation dieser Körperschaften hat Parallelen zur Organisation der Gemeinde.

== Kommunale Selbstverwaltung ==
{{Hauptartikel|Kommunale Selbstverwaltung (Deutschland)}}
Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung räumt der Gemeinde gegenüber anderen Hoheitsträgern das Recht ein, sich eigenständig zu verwalten. Sie wird durch {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG gewährleistet. Zahlreiche Landesverfassungen enthalten eine ähnliche Garantie, deren Gewährleistungsumfang mindestens dem des {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG entspricht und in einigen Ländern sogar über diesen hinausgeht. Die Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes und der Landesverfassungen werden durch die Rechtsprechung im Grundsatz gleich ausgelegt.

Bei der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie handelt es sich um eine [[Staatsorganisationsrecht|Staatsorganisationsbestimmung]]. Zwar besitzt sie strukturelle Parallelen zu [[Grundrechte (Deutschland)|Grundrechten]], allerdings knüpft sie historisch an die Garantie der WRV an, die ebenfalls staatsorganisationsrechtlicher Art war. Zudem wird die Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie nicht mittels der für Grundrechtsverletzungen vorgesehenen [[Verfassungsbeschwerde (Deutschland)|Verfassungsbeschwerde]] geltend gemacht, sondern mit der [[Kommunalverfassungsbeschwerde]].<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 6, Rn. 4–8}}</ref>

Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie bindet die gesamte Staatsgewalt. Hierzu zählen insbesondere Bund und Länder sowie andere Kommunalverbände. Auch beschränkt sie nach Auffassung der Rechtsprechung das Recht der Gemeinde, die Erfüllung ihrer Aufgaben zu [[Privatisierung|privatisieren]]. So befand das Bundesverwaltungsgericht die Privatisierung eines [[Weihnachtsmarkt]]s für unzulässig, da dieser zu große kulturelle und soziale Bedeutung für die Gemeinde besaß.<ref>BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009, Az. 8 C 10.08, [https://www.bverwg.de/270509U8C10.08.0 Volltext] = [[Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht|NVwZ]] 2009, S. 1305.</ref><ref>Christian Waldhoff: ''BVerwG, Urteil vom 27. 5. 2009 - 8 C 10/08''. In: ''Juristische Schulung'', 2010, S. 375.</ref>

Die Rechtswissenschaft beschreibt den Gewährleistungsinhalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie mithilfe dreier Gewährleistungen: Der Rechtssubjektsgarantie, der Rechtsinstitutionsgarantie sowie der subjektiven Rechtsstellungsgarantie.<ref>[[Andreas Voßkuhle]], Ann-Kathrin Kaufhold: ''Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung''. In: ''Juristische Schulung'', 2017, S. 728 (728–729).</ref>

=== Rechtssubjektsgarantie ===
Die Rechtssubjektsgarantie schützt den Bestand der Verwaltungseinheit „Gemeinde“. Dies verpflichtet die Länder, eine kommunale Verwaltungsebene zu bilden und zu erhalten.<ref name="Grundwissen-729">[[Andreas Voßkuhle]], Ann-Kathrin Kaufhold: ''Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung''. In: ''Juristische Schulung'', 2017, S. 728 (729).</ref>

In die Rechtssubjektsgarantie greift ein übergeordneter Hoheitsträger ein, indem er die kommunale Verwaltungsebene insgesamt oder eine einzelne Gemeinde auflöst.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 6, Rn. 24}}</ref> Ersteres stellt stets eine Verletzung von {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG dar. Letzteres ist zulässig, sofern die betroffene Gemeinde vorher angehört wird<ref>BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002, Az. 2 BvR 329/97, {{BVerfGE|107|1}} = NVwZ 2003, S.&nbsp;850 (854).</ref> und die Maßnahme auf einem sachlich tragfähigen Grund beruht, etwa der Förderung des Allgemeinwohls.<ref name="Grundwissen-729" />

=== Rechtsinstitutionsgarantie ===
Die Rechtsinstitutionsgarantie gewährleistet das Recht der Gemeinde, eigene Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln.<ref>BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007, Az. 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04, {{BVerfGE|119|331}}.</ref><ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 6, Rn. 27}}</ref> Hierbei handelt es sich um Angelegenheiten, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.<ref name="Rast">BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988, Az. 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83, {{BVerfGE|79|127}} - Rastede.</ref> Indizien für die Bewertung einer Materie als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft sind die Historie und die Verwaltungspraxis.<ref name="Grundwissen-729" /> Um typische Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handelt es sich beispielsweise bei der [[Daseinsvorsorge]] und beim Betrieb einer [[Sparkasse]].<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 6, Rn. 19}}</ref>

Soweit eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft nicht in die Zuständigkeit des Landes oder Bundes fällt, ist gemäß {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG die Gemeinde für diese zuständig. Dies bezeichnet die Rechtswissenschaft als Allzuständigkeit der Gemeinde.<ref name="Rast" /> Hieraus folgt, dass die Gemeinde eigenständig Aufgaben schaffen und umfassend über deren Erfüllung bestimmen darf. Die Gemeinde besitzt also ein Aufgabenerfindungsrecht.<ref name="Grundwissen-729" />

Die freiwillige Begründung und Erfüllung von Aufgaben findet ihre Grenze in der staatlichen Kompetenzordnung: Die Gemeinde darf lediglich solche Aufgaben an sich ziehen, die einen Bezug zu ihrer örtlichen Gemeinschaft aufweisen. Daher darf sie keine Aufgaben an sich ziehen, die in die Kompetenz von Bund, Land oder einer anderen Gemeinde fallen. So darf beispielsweise kein kommunales [[Kindergeld (Deutschland)|Kindergeld]] ausgezahlt werden, da dies in die Bundeskompetenz zur Regelung des [[Familienlastenausgleich]]s eingreife. Ebenfalls darf die Gemeinde keine Werbeverbote erlassen.

==== Gemeindehoheiten ====
Den Begriff der Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft konkretisiert die Rechtswissenschaft durch den Katalog der Gemeindehoheiten. Hierbei handelt es sich um Bereiche, die typischerweise in die Zuständigkeit der Gemeinde fallen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 6, Rn. 33}}</ref>

Die Aufgabenerledigung durch die Gemeinde erfolgt innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Die Erledigung von Aufgaben, die darüber hinausgehen, können auch von der nächsthöheren Ebene übernommen werden.

===== Gebietshoheit =====
{{Hauptartikel|Gebietshoheit}}
Die Gebietshoheit bezeichnet die rechtliche Gewalt der Gemeinde über ihr Gemeindegebiet. Innerhalb dessen darf die Gemeinde Hoheitsgewalt ausüben.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153355-6|Seite=390}}</ref>

===== Organisationshoheit =====
{{Hauptartikel|Organisationshoheit}}
Kraft ihrer Organisationshoheit bestimmt die Gemeinde Struktur und Abläufe in ihrer Verwaltung. So entscheidet sie etwa eigenverantwortlich darüber, welche [[Behörde]]n sie schafft, welchen Aufgaben sie ihnen zuweist und wie sie diese ausstattet.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 1, Rn. 13–15}}</ref>

===== Personalhoheit =====
{{Hauptartikel|Personalhoheit}}
In engem Zusammenhang zur Organisationshoheit steht die Personalhoheit. Diese bezeichnet das Recht der Gemeinde, als [[Dienstherr]] aufzutreten. Hiernach entscheidet sie über die Schaffung von Stellen in ihrer Verwaltung und über deren Besetzung mit Personal.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153355-6|Seite=391}}</ref>

===== Kooperationshoheit =====
Ebenfalls einen engen Bezug zur Organisationshoheit besitzt die Kooperationshoheit. Diese bezeichnet das Recht der Gemeinde, eigenständig über die Kooperation mit anderen Kommunen zu entscheiden.<ref>BVerfG, Urteil vom 27. November 1986, Az. 2 BvR 1241/82, [https://www.jurion.de/urteile/bverfg/1986-11-27/2-bvr-1241_82/ Leitsatz]{{Toter Link |url=https://www.jurion.de/urteile/bverfg/1986-11-27/2-bvr-1241_82/ |date=2022-03 |archivebot=2022-03-10 06:24:22 InternetArchiveBot}} = NVwZ 1987, S. 123.</ref> Hiernach besitzt die Gemeinde das Recht, in ihren Angelegenheiten mit anderen Gemeinden zusammenzuarbeiten. Den rechtlichen Rahmen kommunaler Kooperation konkretisiert Landesrecht.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 11, Rn. 10}}</ref>

===== Finanzhoheit =====
[[Datei:Finanzierung kommunaler Investitionen Deutschland 2019.jpg|400x400px|mini|Finanzierung der kommunalen Investitionen in Deutschland, anteilig nach Herkunft der Mittel, 2019. Quelle: Infrastrukturatlas 2020<ref>{{Webarchiv |url=https://www.boell.de/sites/default/files/2020-11/Infrastrukturatlas%202020.pdf |text=Infrastrukturatlas – Daten und Fakten über öffentliche Räume und Netze |wayback=20201114103741}} (PDF) Berlin 2020, ISBN 978-3-86928-220-6, dort S. 15</ref>]]

Die Finanzhoheit berechtigt die Gemeinde, eigenverantwortlich Einnahmen und Ausgaben zu verwalten. Dieses Recht ist in der Gemeindeordnung sowie in weiteren Landesgesetzen näher ausgestaltet.

Die [[Finanzhoheit]] bezeichnet das Recht, das eigene [[Staatsvermögen|Vermögen]] zu verwalten und [[Steuer]]n zu erheben. Eigenes Vermögen erlangt die Gemeinde insbesondere durch Gemeindelasten, wie Steuern, [[Gebühr]]en und [[Beitrag|Beiträge]] sowie durch Zuweisungen anderer öffentlicher Träger.

Die [[kommunale Finanzhoheit]] räumt der Gemeinde ferner einen Anspruch auf Bereitstellung einer finanziellen Mindestausstattung ein, damit diese ihre Aufgaben wahrnehmen kann. Dieser Anspruch richtet sich grundsätzlich gegen das Bundesland, in dem die Gemeinde liegt.<ref>{{Rspr|OVGE 54, 255}}.</ref><ref>Johannes Hellermann: § 2, Rn. 51. In: {{BibISBN|978-3-406-69562-9}}</ref> Gemäß {{Art.|106|gg|juris}} Abs.&nbsp;7 GG müssen die Länder im Rahmen des [[Kommunaler Finanzausgleich|kommunalen Finanzausgleichs]] einen prozentualen Anteil der ihnen zustehenden [[Gemeinschaftsteuer (Deutschland)|Gemeinschaftsteuern]] an die Kommunen weiterleiten.

Darüber hinaus stellt die Gemeinde einen [[Haushaltsplan]] auf und setzt diesen um.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153355-6|Seite=393}}</ref> Dieser wird von der Verwaltung durch den [[Kämmerer]] der Gemeinde aufgestellt und durch den Rat beschlossen. In der Praxis kommt es hier zwischen den Kommunen und den Ländern häufig zu Streitigkeiten, da diese die Kommunen nicht mit ausreichenden Finanzmitteln ausstatten ([[Konnexitätsprinzip (Staatsfinanzen)|Konnexitätsprinzip]]), so dass die Gemeinden über zu wenig Geld verfügen, um ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln.

Entsprechend der kommunalen Haushaltshoheit wird bei der [[Rechnungsprüfung]] der [[Haushaltsvollzug|Vollzug]] des kommunalen Haushaltsplans und die rechtliche und wirtschaftliche Verwendung der Mittel durch unmittelbar dem Rat verantwortliche – und diesem nicht unterstehende, also unabhängige – [[Rechnungsprüfungsamt|Rechnungsprüfungsämter]] überprüft.

===== Planungshoheit =====
Die Planungshoheit berechtigt die Gemeinde, ihre städtebauliche Entwicklung im Rahmen der [[Bauleitplanung]] eigenverantwortlich zu gestalten. Hierzu stellt sie [[Flächennutzungsplan|Flächennutzungspläne]] und [[Bebauungsplan (Deutschland)|Bebauungspläne]] auf. Weiterhin plant die Gemeinde die Entwicklung [[Öffentliche Einrichtung|kommunale Einrichtungen]], etwa durch [[Schulentwicklungsplanung|Schulentwicklungs-]] und [[Kindergartenplan|Kindergartenpläne]].

Nimmt eine höhere Behörde eine Planung vor, die Gemeindebelange berührt, gebietet die Planungshoheit, dass die betroffene Gemeinde in das Verfahren eingebunden wird. So muss beispielsweise im Rahmen eines [[Baugenehmigung]]sverfahrens gemäß {{§|36|bbaug|juris}} [[Baugesetzbuch]] (BauGB) die Gemeinde beteiligt werden, in deren Gebiet gebaut werden soll. Ferner muss sich eine Gemeinde, die eine Bauleitplanung vornimmt, gemäß {{§|2|bbaug|juris}} Abs.&nbsp;2 BauGB mit ihren Nachbargemeinden abstimmen und auf deren Belange Rücksicht nehmen. Die [[Raumordnungsplan|Raumordnungspläne]] der Länder müssen nach dem [[Gegenstromprinzip (Raumordnungsrecht)|Gegenstromprinzip]] die kommunale Bauleitplanung berücksichtigen.

===== Rechtssetzungshoheit =====
{{Hauptartikel|Rechtsetzungshoheit}}
Die Rechtssetzungshoheit gewährleistet das Recht der Gemeinde, eigene Angelegenheiten durch Erlass von Rechtssätzen zu erlassen. Überwiegend erfolgt dies mittels [[Satzung (öffentliches Recht)|Satzungen]].<ref>{{BibISBN|978-3-16-153355-6|Seite=394}}</ref> Bei einer Satzung handelt es sich um ein [[Gesetz im materiellen Sinn]], das diejenigen bindet, die der satzungsgebenden juristischen Person angehören.<ref>{{Rspr|BVerwGE 10, 20}} (49–50).</ref><ref>{{Rspr|BVerwGE 33, 125}} (156).</ref> Die gemeindliche Satzungsautonomie soll der Gemeinde die Möglichkeit geben, Recht zu erlassen, das auf die örtlichen Bedürfnisse zugeschnitten ist. Ferner erfolgt der Erlass von Recht auf Gemeindeebene im Regelfall schneller als der Erlass eines Bundes- oder Landesgesetzes. Daher gibt die Satzungsautonomie der Gemeinde die Möglichkeit, ihr Recht rasch an veränderte Umstände anzupassen.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 3, Rn. 4}}</ref> Häufig regeln Satzungen die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung, etwa einer Bibliothek oder eines Schwimmbads. Ebenfalls kann durch Satzung ein [[Anschluss- und Benutzungszwang]] beschlossen werden.

Die Satzungshoheit der Gemeinde wird durch die Gemeindeordnungen konkretisiert. Diese enthalten Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Satzungen und regeln das Verfahren, in dem diese zustande kommen. Die allgemeinen Satzungsermächtigungen sind derart generell gehalten, dass sie dem grundrechtlichen [[Gesetzesvorbehalt]] nicht genügen. Daher ermächtigen diese nicht zum Grundrechtseingriff.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 3, Rn. 9}}</ref> Dies stand beispielsweise der Wirksamkeit einer kommunalen [[Friedhofssatzung]] entgegen, welche von [[Steinmetz]]en eine Dokumentation der Herkunft von Grabsteinen verlangte und hierdurch in deren [[Artikel 12 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Berufsfreiheit]] ({{Art.|12|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 GG) eingriff.<ref>{{Rspr|BVerwGE 148, 133}}.</ref><ref>Christian Waldhoff: ''Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013, 8 CN 1/12.'' In: ''Juristische Schulung'', 2014, S. 958.</ref>

Die Gemeindeordnungen der Länder verpflichten die Gemeinden zum Erlass bestimmter Satzungen. Um eine solche Pflichtsatzung handelt es sich beispielsweise bei der kommunalen [[Hauptsatzung]], welche Verfassung und Organisation regelt. Ebenfalls muss die Gemeinde eine [[Haushaltssatzung]] beschließen, in der sie regelt, wie sie ihren [[Haushaltsplan]] umsetzt. Sofern eine Gemeinde einen [[Eigenbetrieb]] betreibt, muss sie ferner eine [[Betriebssatzung]] erlassen, in den sie grundlegende Aspekte des Betriebs regelt.

==== Eingriff ====
Gemäß {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 GG erfolgt die kommunale Selbstverwaltung im Rahmen und nach Maßgabe der Gesetze. Hiernach steht sie unter einem einfachen [[Gesetzesvorbehalt]]. Daher dürfen Bund, Länder und andere Hoheitsträger durch formelles oder materielles Gesetz in die Selbstverwaltungsgarantie eingreifen.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=Rn. 79–80}}</ref> Ein Eingriff liegt etwa darin, der Gemeinde eine Aufgabe zu entziehen (Hochzonung)<ref>Christian Waldhoff: ''Anmerkung zu BVerfG, Beschluss vom 19. November 2014, 2 BvL 2/13''. In: ''Juristische Schulung'', 2015, S. 190.</ref> oder zu übertragen.

Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Eingriffs unterscheidet die Rechtswissenschaft zwischen dem Kernbereich und dem Randbereich der Selbstverwaltungsgarantie.<ref name="Grundwissen-730">[[Andreas Voßkuhle]], Ann-Kathrin Kaufhold: ''Grundwissen – Öffentliches Recht: Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung''. In: ''Juristische Schulung'', 2017, S. 728 (730).</ref>

===== Kernbereich =====
Der Kernbereich ist dem Zugriff des Gesetzgebers entzogen. Ein Eingriff in diesen Bereich stellt daher zugleich eine Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie dar. Vergleichbar ist der Kernbereichsschutz mit der [[Wesensgehaltsgarantie]] der Grundrechte gemäß {{Art.|19|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 GG.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=Rn. 83}}</ref>

Um einen Kernbereichseingriff handelt es sich beispielsweise, wenn der Gemeinde auferlegt wird, für jede Regelung einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft die Genehmigung einer übergeordneten Behörde einzuholen.<ref>Christoph Gröpl: ''Art. 28'', Rn. 41. In: {{BibISBN|978-3-406-71258-6}}</ref>

===== Randbereich =====
Bei einem Randbereichseingriff handelt es sich um einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie, der den Kernbereich unberührt lässt.

Ein Randbereichseingriff ist der Rechtfertigung zugänglich. Deren Voraussetzungen weisen große Parallelen zum [[Verhältnismäßigkeitsprinzip (Deutschland)|Verhältnismäßigkeitsprinzip]] auf, das für die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen von Bedeutung ist: Gerechtfertigt ist ein Randbereichseingriff, wenn er einen legitimen Zweck verfolgt, sich zu dessen Förderung eignet, erforderlich und angemessen ist.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=Rn. 84}}</ref>

=== Subjektive Rechtsstellungsgarantie ===
Schließlich schützt {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 GG die subjektive Rechtsstellungsgarantie. Dieser ermöglicht der Gemeinde, ihre durch die Verfassung vermittelte Rechtsstellung in Gerichtsprozessen zu verteidigen. So kann sie beispielsweise die Verletzung der Rechtssubjektsgarantie oder der Rechtsinstitutionsgarantie mit der Kommunalverfassungsbeschwerde vor den Verfassungsgerichten auf [[Bundesverfassungsgericht|Bundes-]] und auf [[Landesverfassungsgericht|Landesebene]] rügen.<ref name="Grundwissen-730" />

== Kommunale Aufgabenstruktur ==
{{Hauptartikel|Kommunale Aufgabenstruktur}}

Der Aufgabenkreis einer Gemeinde setzt sich im Wesentlichen aus zwei Elementen zusammen: Zum einen regelt die Gemeinde Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Zum anderen erfüllt sie Aufgaben, die ihr vom Land oder vom Bund übertragen werden.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 8, Rn. 1–2}}</ref> Die Übertragung von Aufgaben auf die Gemeinde bietet aus Sicht von Bund und Land den Vorteil, dass diese keinen eigenen Verwaltungsunterbau schaffen oder vorhalten müssen.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=Rn. 234}}</ref>

Die Unterscheidung zwischen Selbstverwaltungsangelegenheiten und übertragenen Angelegenheiten beeinflusst den Umfang des Weisungsrechts übergeordneter Hoheitsträger, die Kontrolle des Gemeindehandelns durch die [[Kommunalaufsicht]] sowie die Rechtsschutzmöglichkeiten von Bürger und Gemeinde.

In Deutschland haben sich zwei Grundtypen der kommunalen Aufgabenwahrnehmung herausgebildet: der Dualismus und der Monismus.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 8, Rn. 4}}</ref>

=== Dualismus ===
Im dualistischen Aufgabensystem stehen Selbstverwaltungsaufgaben und übertragene Aufgaben als eigenständige Kategorien nebeneinander. Dualistisch gestaltet ist das Kommunalrecht in [[Bayern]], [[Bremen]], [[Mecklenburg-Vorpommern]], [[Niedersachsen]], [[Rheinland-Pfalz]], dem [[Saarland]], [[Sachsen-Anhalt]] und [[Thüringen]]. Das dualistische System knüpft an die Aufgabenverteilung in der [[Deutsche Gemeindeordnung|Deutschen Gemeindeordnung]] von 1935 an.<ref name="EngelsKrausnick-§2Rn2">{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 2, Rn. 2}}</ref>

==== Selbstverwaltungsaufgaben ====
Zu den Selbstverwaltungsaufgaben zählen die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Diese nimmt die Gemeinde in eigener Verantwortung wahr. Daher bestimmt sie über deren Erfüllung grundsätzlich allein.

Die Rechtswissenschaft unterscheidet zwischen freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben. Freiwillig ist eine Aufgabe, welche die Gemeinde aus eigenem Entschluss erfüllt. Hierbei entscheidet die Gemeinde eigenständig darüber, ob und wie sie der Aufgabe nachkommt. Um freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben handelt es sich etwa bei der Verwaltung von [[Kultur]] und [[Sport]]<nowiki />.<ref name="EngelsKrausnick-§2Rn7-9">{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 2, Rn. 7–9}}</ref>

Bestimmte Selbstverwaltungsangelegenheiten erachtet der Gesetzgeber als derart bedeutend, dass er der Gemeinde gesetzlich vorgibt, dass sie diese erfüllen muss. Im Bereich solcher pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben kann die Gemeinde lediglich über Art und Weise der Aufgabenerledigung entscheiden. Zu den Pflichtaufgaben zählen etwa die Schulentwicklungsplanung, die [[Abwasserbeseitigung]] und die [[Bauleitplanung]],<ref name="EngelsKrausnick-§2Rn7-9" />

==== Übertragene Aufgaben ====
Bei einer übertragenen Aufgabe handelt die Gemeinde nach den Weisungen eines Bundeslands oder des Bundes. Hierbei handelt es sich um Aufgaben, die keine Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft darstellen. Um übertragene Aufgaben des Landes handelt es sich beispielsweise bei der [[Ordnungsverwaltung]] und der [[Bauaufsicht]]. Eine Gemeindeaufgabe kraft Bundesrechts stellt etwa die [[Sozialhilfe (Deutschland)|Sozialhilfe]] dar.

Die überwiegende Anzahl der Aufgaben kraft Bundesrechts werden gemäß {{Art.|83|gg|juris}}, {{Art.|84|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 GG durch das Land als eigene Angelegenheit ausgeführt. In diesem Fall bestimmt das Land, wie die Gemeinde die Aufgabe erledigt. Dem Bund ist es seit dem 1. September 2006 nach dem Aufgabenübertragungsverbot des {{Art.|84|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;7 GG untersagt, neue Aufgaben unmittelbar auf die Gemeinde zu übertragen.<ref>Hans-Günter Henneke: ''Art. 84'', Rn. 36–54. In: {{BibISBN|978-3-452-28045-9}}</ref> Größeren Einfluss auf das Verwaltungsverfahren besitzt der Bund im Bereich der [[Bundesauftragsverwaltung]] ({{Art.|85|gg|juris}} GG). Hier darf der Bund dem Land Weisungen erteilen, die dieses an die Gemeinde weitergibt.<ref>[[Andreas Voßkuhle]], Anna-Bettina Kaiser: ''Grundwissen - Öffentliches Recht: Die Ausführung von Bundesgesetzen – Verwaltungskompetenzen''. In: ''Juristische Schulung'', 2017, S. 316 (318).</ref>

Bei der Erfüllung einer übertragenen Aufgabe wird die Gemeinde in die Verwaltungsorganisation eines übergeordneten Rechtsträgers eingegliedert. Erteilt dieser der Gemeinde eine Weisung, besitzt diese keine Außenwirkung. Daher stellt sie gemäß {{§|35|VwVfG|juris}} Satz&nbsp;1 [[Verwaltungsverfahrensgesetz]] (VwVfG) keinen [[Verwaltungsakt (Deutschland)|Verwaltungsakt]] dar. Rechtsschutz gegen eine Weisung kann die Gemeinde daher mithilfe einer allgemeinen [[Leistungsklage|Leistungs-]] oder [[Feststellungsklage]] ({{§|43|VwGO|juris}} Abs.&nbsp;1 [[Verwaltungsgerichtsordnung|VwGO]]) erlangen. Dies setzt allerdings voraus, dass die Gemeinde in einem eigenen Recht betroffen ist, was aufgrund ihrer Einbindung in einen fremden Rechtskreis lediglich in Ausnahmefällen zutrifft.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 8, Rn. 16}}</ref>

==== Organleihe ====
Eine Organleihe liegt vor, wenn ein der Gemeinde übergeordneter Verwaltungsträger ein Gemeindeorgan in seine Verwaltungstätigkeit vorübergehend einbindet. In vielen Ländern kann beispielsweise der [[Landrat (Deutschland)|Landrat]] als untere Verwaltungsbehörde in die Landesverwaltung eingegliedert werden.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 2, Rn. 24–25}}</ref>

Infolge der Organleihe wird das Gemeindeorgan in Bezug auf eine Aufgabe vorübergehend in einen fremden Rechtskreis eingegliedert. Daher haben Weisungen des entleihenden Organs gegenüber dem entliehenen Organ keine Außenwirkung. Ein Rechtsbehelf gegen das Handeln eines entliehenen Organs richtet sich gegen den entleihenden Rechtsträger, nicht hingegen gegen die Gemeinde.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=Rn. 239–241}}</ref>

=== Monismus ===
Monistisch ist die kommunale Aufgabenstruktur in [[Brandenburg]], [[Baden-Württemberg]], [[Hessen]], [[Nordrhein-Westfalen]], [[Sachsen]] und [[Schleswig-Holstein]]. In diesen Ländern stellt die Gemeinde die alleinige Trägerin der öffentlichen Verwaltung in ihrem Gebiet dar. Hiernach führt die Gemeinde alle Aufgaben als eigene Angelegenheiten aus. So sind beispielsweise gemäß Art.&nbsp;78 Abs.&nbsp;2 der [[Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen|nordrhein-westfälischen Verfassung]] die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben.

Die monistische Aufgabenstruktur beruht auf dem Weinheimer Entwurf von 1948 und bezweckt die Förderung der Demokratie auf Gemeindeebene. Sie geht über die Selbstverwaltungsgarantie des {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG hinaus.<ref name="EngelsKrausnick-§2Rn2" />

Dem Land steht die Gemeinde im Monismus stets als eigenständiger Verwaltungsträger gegenüber, weswegen das Land die Gemeinde nicht zur Erledigung von Landesaufgaben heranziehen kann. Auch im Monismus besitzt das Land allerdings das Bedürfnis, auf die Gemeinde als Verwaltungsbehörde zuzugreifen. Hierfür existieren in den monistisch organisierten Ländern besondere Aufgabenformen. In Nordrhein-Westfalen besteht beispielsweise die Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung. Hierbei besitzt das Land ein beschränktes Weisungsrecht gegenüber der Gemeinde und übt neben uneingeschränkter Rechtsaufsicht beschränkte Fachaufsicht aus.<ref>Johannes Hellermann: § 2, Rn. 66. In: {{BibISBN|978-3-406-69562-9}}</ref> Da die Gemeinde alleiniger Verwaltungsträger ist, hat eine Weisung ihr gegenüber Außenwirkung.

Auch im monistischen System besitzt der Bund die Möglichkeit, die Gemeinde im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung zur Wahrnehmung einer Aufgabe heranzuziehen und hierbei Rechts- und Fachaufsicht auszuüben. Dies ergibt sich daraus, dass {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG der Gemeinde lediglich für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft die Selbstverwaltung zubilligt. An die Landesverfassungen ist der Bund nicht gebunden.<ref>Johannes Hellermann: § 2, Rn. 57. In: {{BibISBN|978-3-406-69562-9}}</ref>

== Einwohner, Bürger und Forense ==
Die Gemeinde kennt den [[Einwohner]], den [[Bürger]] und den [[Forensen]]. Bei ersteren beiden handelt es sich um Mitglieder der Gebietskörperschaft Gemeinde.

=== Einwohner ===
Einwohner ist, wer für einen nicht unerheblichen Zeitraum seinen Wohnsitz in der Gemeinde hat. Dies umfasst auch Kinder, Zweitwohnungsinhaber und [[Asylbewerber]]. Der Gemeindeeinwohner ist berechtigt, öffentliche Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen, von der Gemeinde Auskunft zu bedeutenden Angelegenheiten zu erhalten und an der Gemeindetätigkeit mitzuwirken.

Den Einwohner trifft die Pflicht, [[Kommunalabgaben]] zu entrichten, etwa die [[Grundsteuer (Deutschland)|Grundsteuer]]. In einigen Ländern muss der Einwohner auch [[ehrenamtlich]] tätig werden, etwa als [[Schöffe (ehrenamtlicher Richter)|Schöffe]] ({{§|31|gvg|juris}} [[Gerichtsverfassungsgesetz]]).<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 11, Rn. 3–7}}</ref>

=== Bürger ===
Beim Bürger handelt es sich um einen Einwohner, der das [[Aktives Wahlrecht|aktive Wahlrecht]] in der Kommune ausüben darf. Als Bürger kommen Deutsche sowie gemäß {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;3 auch Angehörige eines [[Mitgliedstaaten der Europäischen Union|EU-Mitgliedsstaats]] in Frage. In der Mehrheit der Bundesländer muss er zudem 18 Jahre alt sein. In einigen genügt die Vollendung des 16. Lebensjahrs. Ferner muss der Einwohner seinen Hauptwohnsitz seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde haben.

Dem Bürger stehen die Rechte des Einwohners zur Verfügung. Zudem ist er berechtigt, an Kommunalwahlen teilzunehmen und in das kommunale Vertretungsorgan oder in den [[Kreistag]] gewählt zu werden. Ferner kann der Bürger an [[Bürgerbegehren]] und [[Bürgerentscheid]]en mitwirken. Hierbei handelt es sich um Elemente der [[Direkte Demokratie|direkten Demokratie]]. Mithilfe eines Bürgerentscheids entscheiden die Bürger einer Gemeinde über eine Frage, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindevertretung fällt. Beim Bürgerbegehren handelt es sich um den Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids.

Die Pflichten des Bürgers stimmen mit denen des Einwohners überein. In jedem Bundesland ist zudem vorgesehen, dass der Bürger ehrenamtlich tätig wird. Hiermit verbunden ist das kommunale Vertretungsverbot, wonach es dem Inhaber eines Ehrenamts grundsätzlich verboten ist, den Anspruch eines Dritten gegen die Gemeinde gegen diese geltend zu machen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 11, Rn. 8–13}}</ref>

Nach den [[Gemeindeordnungen in Deutschland]] kann eine Gemeinde Persönlichkeiten, die sich um sie besonders verdient gemacht haben, das [[Ehrenbürger]]recht verleihen. {{§|23|GemORP|rp}} Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung von Rheinland-Pfalz bestimmt in Übereinstimmung mit der Rechtstradition, dass durch die Verleihung keine besondere Rechte und Pflichten begründet werden.<ref>[https://www.lexsoft.de/cgi-bin/lexsoft/justizportal_nrw.cgi?xid=147655,29 ''§ 23 GemO.''] Abgerufen am 4. Mai 2024.</ref><ref>''Ehrenbürger.'' Meyers Großes Konversations-Lexikon, Band 5. Leipzig 1906, S. 412. [http://www.zeno.org/Meyers-1905/A/Ehrenb%C3%BCrger zeno.org], abgerufen am 4. Mai 2024.</ref>

=== Forense ===
Beim Forensen handelt es sich um einen auswärtigen Grundbesitzer oder Gewerbetreibenden, der durch das Handeln der Gemeinde betroffen ist. Er trägt Abgabenlasten und ist wie ein Einwohner befugt, öffentliche Einrichtungen der Gemeinde zu nutzen.<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=Rn. 617}}</ref>

== Binnenorganisation der Gemeinde ==
Die Binnenorganisation der Gemeinden wird in den Gemeindeordnungen der Länder geregelt. Trotz unterschiedlicher historischer Wurzeln bestehen zahlreiche Parallelen zwischen den Strukturen innerhalb der Länder.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 10, Rn. 1}}</ref>

=== Gemeindeorgane ===
{{Hauptartikel|Gemeindeorgan}}

Als [[juristische Person]] erlangt die Gemeinde erst durch ihre [[Organ (Recht)|Organe]] Handlungsfähigkeit. Gemäß {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;2 GG muss jede Gemeinde über eine demokratisch gewählte Gemeindevertretung als Organ verfügen. In vielen Ländern wird diese als [[Gemeinderat (Deutschland)|Gemeinderat]] bezeichnet. Im Übrigen steht es den Ländern frei, neben der Gemeindevertretung weitere Organe zu schaffen und mit Kompetenzen auszustatten.

In Deutschland entwickelten sich zunächst vier Arten von Gemeindeverfassungen: die [[Magistrat (Deutschland)|Magistratsverfassung]], die [[Gemeindeordnungen in Deutschland|Bürgermeisterverfassung]] sowie die süddeutsche und die norddeutsche [[Gemeindeordnungen in Deutschland|Ratsverfassung]]. Diese Systeme unterscheiden sich hinsichtlich der Kompetenzverteilung zwischen der Gemeindevertretung und weiteren Gemeindeorganen, etwa dem [[Bürgermeister]], dem [[Magistrat (Deutschland)|Magistraten]] und dem Direktoren. Ende des 20. Jahrhunderts reformierten viele Länder ihr Kommunalrecht, um die Einbindung der Bürger in das politische Geschehen zu verstärken. Infolgedessen glich sich die kommunale Organisation in den Ländern in Orientierung an der süddeutschen Ratsverfassung weitgehend an.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 3–4}}</ref><ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 10, Rn. 4–5}}</ref>

==== Gemeindevertretung ====
Bei der Gemeindevertretung handelt es sich um ein Zentralorgan der Gemeinde. Sie weist zwar Parallelen zu [[Legislative|Legislativorganen]] auf, allerdings handelt es sich mangels der Befugnis, formelles Recht zu setzen, nicht um ein [[Parlament]], sondern um ein Verwaltungsorgan.

===== Aufgaben =====
Die Gemeindevertretung ist grundsätzlich für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Alle deutschen Gemeindeordnungen sehen vor, dass die Gemeindevertretung über bestimmte für die Gemeinde wesentliche Fragen selbst entscheiden muss, weswegen sie diese nicht an andere Organe delegieren darf. In Nordrhein-Westfalen zählen hierzu beispielsweise gemäß § 41 Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;2 der [[Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen|nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung]] (GO NRW) die Feststellung des Jahresabschlusses und die Entscheidung über das [[Ehrenbürger]]recht. Die Gemeindevertretung fasst ihre Entscheidungen durch Beschluss ihrer Mitglieder. Sitzungen der Gemeindevertretung sind grundsätzlich öffentlich.

Weiterhin kontrolliert die Gemeindevertretung das Handeln der Gemeindeverwaltung. Hierzu hat sie Anspruch auf Auskunft und [[Akteneinsicht (Deutschland)|Akteneinsicht]].<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 21–24}}</ref>

===== Mitglieder =====
Das Vertretungsorgan setzt sich aus Mitgliedern zusammen, die gemäß {{Art.|28|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;2 GG in allgemeiner, freier, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl [[Kommunalwahlrecht (Deutschland)|gewählt]] werden. Diese fünf Wahlgrundsätze entsprechen inhaltlich [[Artikel 38 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland#Wahlgrundsätze|denen]], die {{Art.|38|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;1 GG für die [[Bundestagswahl]] normiert. Ebenfalls ein Mitglied der Gemeindevertretung ist in vielen Ländern der Bürgermeister In Bayern umfasst die Gemeindevertretung zusätzlich Berater.

Die Wahl der Gemeindevertretung regeln die Länder in ihren Kommunalwahlgesetzen. Hier haben sich unterschiedliche Systeme etabliert, die das Wahlverfahren und die Zusammensetzung des Vertretungsorgans regeln. In allen Ländern erfolgt die Wahl anhand der Prinzipien der [[Verhältniswahl]]. Die Anzahl der Mitglieder der Gemeindevertretung orientiert sich an der Einwohnerzahl der Gemeinde.<ref>{{BibISBN|978-3-406-67566-9|Kapitel=§ 11, Rn. 26}}</ref> Sperrklauseln existieren im Kommunalwahlrecht mittlerweile nicht mehr: Da diese die Gleichheit der Wahl beeinträchtigen, sind sie nur zulässig, soweit sie sicherstellen, dass der Gemeinderat funktionsfähig bleibt. Die Gefahr der Funktionsunfähigkeit der Vertretung durch eine zu große Anzahl von Parteien besteht im Regelfall jedoch nicht.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 11}}</ref>

Die Mitgliedschaft in der Gemeindevertretung ist in allen Bundesländern mit ausgewählten anderen öffentlichen Funktionen [[Grundsatz der Inkompatibilität|inkompatibel]]. So darf in Nordrhein-Westfalen beispielsweise gemäß §&nbsp;13 des Kommunalwahlgesetzes nicht der Gemeindevertretung angehören, wer [[Angestellter]] oder [[Beamter (Deutschland)|Beamter]] der Gemeinde ist. Hierdurch soll die [[Gewaltenteilung]] gefördert werden.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 26–27}}</ref>

Die Mitglieder der Gemeindevertretung besitzen ein [[freies Mandat]]. Hiernach sind sie nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und bei ihren Entscheidungen ausschließlich ans eigene Gewissen gebunden. Dieses Recht weist Parallelen zum freien Mandat der Bundestagsabgeordneten aus {{Art.|38|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;2 GG auf. Anders als diese besitzen Vertretungsmitglieder allerdings weder [[Indemnität]] noch [[Politische Immunität|Immunität]]. Aus dem freien Mandat folgt das Recht des Mitglieds, am Geschehen in der Gemeindevertretung mitzuwirken, etwa durch Teilnahme an deren Sitzungen, durch das Einbringen von Redebeiträgen und Beschlussvorlagen sowie durch Beteiligung an Abstimmungen. Umfang und Grenzen der Mitwirkungsrechte der Vertretungsmitglieder können durch eine [[Geschäftsordnung]] ausgestaltet werden. Diese kann in der Regel in der Form eines einfachen Beschlusses gefasst werden, es sei denn, sie regelt Inhalte mit Außenwirkung, etwa [[Entschädigung]]szahlungen.

In einigen Ländern sind die Vertretungsmitglieder ausdrücklich zur Treue gegenüber der Gemeindevertretung verpflichtet. Eine Ausprägung der Treuepflicht stellt die Pflicht zur Verschwiegenheit über Angelegenheiten der Gemeindevertretung dar, die in allen Ländern besteht. Diese Pflicht besteht insbesondere für Informationen aus nichtöffentlichen Sitzungen der Gemeindevertretung.<ref>OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. September 2008, 15 A 2129/08, [https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2008/15_A_2129_08beschluss20080912.html Volltext] = Die Öffentliche Verwaltung 2009, S. 40.</ref> Mit der [[Artikel 5 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Meinungsfreiheit]] des Vertretungsmitglieds ({{Art.|5|gg|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;1 GG) ist diese Beschränkung vereinbar.<ref>BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1989, Az. 7 B 123.88, [https://www.jurion.de/urteile/bverwg/1989-06-12/bverwg-7-b-12388/ Volltext]{{Toter Link |url=https://www.jurion.de/urteile/bverwg/1989-06-12/bverwg-7-b-12388/ |date=2022-03 |archivebot=2022-03-10 06:24:22 InternetArchiveBot}} = NVwZ 1989, S. 975.</ref> Ferner besteht für die Vertretungsmitglieder ähnlich wie für die Ehrenamtlichen in den meisten Ländern ein Vertretungsverbot.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 37–38}}</ref> Von Entscheidungen, die sie selbst unmittelbar betreffen, sind sie wegen [[Befangenheit]] ausgeschlossen.

===== Fraktionen =====
Ähnlich den Parlamenten können sich politisch gleich gesinnte Mitglieder der Kommunalvertretung zu einer [[Fraktion (Politik)|Fraktion]] zusammenschließen. Hierdurch sollen Mitglieder, die ähnliche Interessen haben, die Möglichkeit erhalten, diese koordiniert durchzusetzen. Meist bestehen die Fraktionen aus Mitgliedern einer politischen Partei oder eines Wahlbündnisses.

Die Fraktion stellt ein Hilfsorgan der Kommunalvertretung dar. Die Gemeindeordnung bzw. Landkreisordnung, die Hauptsatzung dieser kommunalen Körperschaften oder deren Geschäftsordnung können eine Mindestzahl von Mitgliedern für die Bildung einer Fraktion vorsehen, da der Fraktionsstatus regelmäßig mit besonderen Rechten verbunden ist. Hierzu zählt beispielsweise das Recht, die Vertretungskörperschaft einzuberufen und Tagesordnungspunkte zu beantragen.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 53}}</ref>

Die Fraktion verwaltet sich grundsätzlich eigenständig. Allerdings muss sie hierbei nach demokratischen Grundsätzen vorgehen. Hiernach arbeitet die Fraktion nach dem Mehrheitsprinzip und unterlässt [[Fraktionszwang]]. Der Grund für den Ausschluss eines Mitglieds ist eine langfristige Störung der gemeinsamen Zusammenarbeit. Er erfolgt durch einen Fraktionsbeschluss, vor dem der Betroffene durch die Fraktion angehört wird.<ref>VGH Hessen, Urteil vom 5. Januar 1998, Az. 8 TG 3361/97, [https://www.lareda.hessenrecht.hessen.de/bshe/document/LARE190034685 Volltext] = NVwZ 1999, S. 1369 (1370).</ref>

===== Kommunale Ausschüsse =====
Die Kommunalvertretung kann [[Gremium|Ausschüsse]] bilden, um die eigene Tätigkeit durch [[Arbeitsteilung]] effizienter zu gestalten. Ausschüsse besitzen die Stellung von Hilfsorganen der Vertretungskörperschaft. Sie können entweder bloß beratende Funktion haben oder anstelle der Vertretung Beschlüsse fassen.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 41}}</ref>

Grundsätzlich ist die Kommunalvertretung bei der Bildung der Ausschüsse frei. Die Gemeindeordnungen und Landkreisordnungen sehen allerdings die Bildung von Pflichtausschüssen vor. Gemäß §&nbsp;57 Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GO NRW müssen beispielsweise ein Hauptausschuss, ein Finanzausschuss und ein Rechnungsprüfungsausschuss eingesetzt werden. Ausschüsse können als ständige oder begrenzt als zeitweilige Ausschüsse gebildet werden.

Die Zusammensetzung von Ausschüssen richtet sich nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Hiernach müssen die Mehrheitsverhältnisse im Ausschusses der Stärke der Fraktionen in der Kommunalvertretung entsprechen.<ref>{{Rspr|BVerwGE 119, 305}} (307).</ref> Allerdings dürfen als Ausschussmitglieder auch solche Personen berufen werden, die der Kommunalvertretung nicht angehören. Diese Ausschussmitglieder werden als [[Sachkundiger Einwohner|Sachkundige Einwohner]] oder [[Sachkundiger Bürger|Sachkundige Bürger]] bezeichnet. Meistens schreibt das Gemeindeverfassungsrecht vor, dass mehr als die Hälfte der Ausschussmitglieder allerdings Mitglieder der Kommunalvertretung sein müssen.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 4, Rn. 46}}</ref>

Eine Sonderstellung unter den Ausschüssen nimmt der [[Jugendhilfeausschuss]] ein. Seine Zusammensetzung erfolgt zunächst nicht nach Landesrecht, sondern nach {{§|71|SGB_8|juris}} Abs.&nbsp;1 [[Achtes Buch Sozialgesetzbuch|SGB VIII]], das die Kinder- und Jugendhilfe regelt. Innerhalb der von §&nbsp;71 Abs.&nbsp;1 SGB VIII gezogenen Grenzen darf gemäß §&nbsp;71 Abs.&nbsp;5 SGB VIII Landesrecht das Nähere bestimmen.

Grundsätzlich haben die Ausschüsse kein Selbstbefassungsrecht. Demnach bestimmen sie die wesentlichen Beratungspunkte ihrer Sitzungen nicht selbst, sondern beraten die Punkte, die ihnen vom Hauptausschuss oder von der Kommunalvertretung zur Vorbefassung überwiesen werden. Eine Ausnahme stellt auch hier der Jugendhilfeausschuss dar: Gemäß §&nbsp;71 Abs.&nbsp;2 SGB VIII befasst sich dieser mit allen Angelegenheiten der Jugendhilfe. Nach §&nbsp;71 Abs.&nbsp;3 SGB VIII hat der Jugendhilfeausschuss in Angelegenheiten der Jugendhilfe im Rahmen der von der Vertretungskörperschaft bereitgestellten Mittel, der von ihr erlassenen Satzung und der von ihr gefassten Beschlüsse auch ein eigenes Beschlussrecht. Hierzu gehört auch ein eigenes Antragsrecht an die Kommunalvertretung, über das die anderen Ausschüsse mangels eines Selbstbefassungsrechts nicht verfügen.

===== Beiräte und Kommissionen =====
Zur Erledigung bestimmter Fragestellungen können in allen Bundesländern Kommissionen und [[Beirat|Beiräte]] zumeist freiwillig gebildet werden. Diese haben zumeist lediglich Anhörungsrechte und können für die Gemeindevertretung Empfehlungen erarbeiten. Zum Teil sind Beiräte und Kommissionen in den Gemeindeordnungen ausdrücklich vorgesehen. In nahezu allen Bundesländern ist die Bildung eines [[Ausländerbeirat]]es vorgeschrieben.

==== Bürgermeister ====
{{Hauptartikel|Bürgermeister}}

Zweites zentrales Gemeindeorgan ist der Bürgermeister. Dieser wird in [[Kreisfreie Stadt|kreisfreien Städten]], [[große Kreisstadt|großen Kreisstädten]] sowie [[große selbständige Stadt|großen selbständigen Städten]], [[Mittelstadt|Mittelstädten]] und vielen [[große kreisangehörige Stadt|großen kreisangehörigen Städten]] als [[Oberbürgermeister]] bezeichnet.

Der Bürgermeister leitet in den meisten Ländern die Gemeindeverwaltung. Innerhalb der Gemeindevertretung hat er meistens den Vorsitz, leitet deren Sitzungen und führt deren Beschlüsse aus. Weiterhin repräsentiert der Bürgermeister die Gemeinde nach außen. Hierzu darf er sich in amtlicher Funktion zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in sachlicher Weise äußern.<ref>OVG NRW, Urteil vom 4. November 2016, Az. 15 A 2293/15, [https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2016/15_A_2293_15_Urteil_20161104.html Volltext] = NVwZ 2017, S. 1316.</ref><ref>Timo Hebeler: ''Anmerkung zu OVG NRW, Urteil vom 4.11.2016, 15 A 2293/15''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2017, S. 558.</ref> Handelt der Bürgermeister nach außen hin, ohne dass dem ein Beschluss der Gemeindevertretung zugrunde liegt, ist dies nach vorherrschender Auffassung in der Rechtswissenschaft grundsätzlich wirksam.<ref>{{Rspr|BGHZ, 92, 164}} (169).</ref> Schließlich führt der Bürgermeister die Geschäfte der laufenden Verwaltung. Hierzu zählen Angelegenheiten, die regelmäßig erledigt werden müssen und eine wirtschaftlich untergeordnete Bedeutung besitzen.<ref>{{Rspr|BGHZ 92, 164}} (173).</ref><ref>{{Rspr|BGHZ 97, 224}} (226).</ref>

Die nähere Ausgestaltung des Amts des Bürgermeisters weicht in den Bundesländern erheblich voneinander ab. In allen Ländern außer in [[Hessen]] ist die Verwaltungsleitung [[monokratisch]] strukturiert, der jeweilige Amtsinhaber handelt also alleine. In Hessen obliegt diese Aufgabe dem kollegial ausgestalteten Gemeindevorstand und in den Städten dem Magistraten als Verwaltungsorgan. Entscheidungen werden dort aber ebenfalls nach dem Mehrheitsprinzip getroffen ([[Kollegialprinzip]]).

=== Organe weiterer Kommunalverbände ===
Entsprechend den Gemeinden haben auch die [[Landkreis]]e, [[höherer Kommunalverband|höheren Kommunalverbände]], die [[Zweckverband (Deutschland)|Zweckverbände]], die Verwaltungsgemeinschaften und [[Stadt-Umland-Verband|Stadt-Umlandverbände]] eine zentrale Gemeindevertretung und eine monokratisch oder kollegial organisierte Verwaltungsleitung. Hinzu können weitere Organe treten, die zumeist aus der jeweiligen Gemeindevertretung gebildet werden:

* [[Gemeindeverwaltungsverband]] in Baden-Württemberg: [[Verbandsversammlung]]
* Landkreis/Kreis: [[Kreistag]] – [[Landrat (Deutschland)|Landrat]]/[[Oberkreisdirektor]] – [[Kreisausschuss]]
* [[Landschaftsverband]]: Landschaftsversammlung – [[Direktor des Landschaftsverbandes]] – weiteres Gremium: [[Landschaftsausschuss]]
* [[Samtgemeinde]] in Niedersachsen: [[Samtgemeinderat]] – [[Samtgemeindebürgermeister]] – [[Samtgemeindeausschuss]]
* Verbandsgemeinde in [[Verbandsgemeinde (Rheinland-Pfalz)|Rheinland-Pfalz]]: [[Verbandsgemeinderat]] – [[Bürgermeister]]
* Verbandsgemeinde in [[Verbandsgemeinde (Sachsen-Anhalt)|Sachsen-Anhalt]]: Verbandsgemeinderat – [[Verbandsgemeindebürgermeister]]
* [[Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft]] in Baden-Württemberg: [[gemeinsamer Ausschuss]]
* Verwaltungsgemeinschaften in [[Verwaltungsgemeinschaft (Bayern)|Bayern]] und [[Verwaltungsgemeinschaft und erfüllende Gemeinde (Thüringen)|Thüringen]]: [[Gemeinschaftsversammlung]] – [[Gemeinschaftsvorsitzender]]
* Verwaltungsgemeinschaften in [[Verwaltungsgemeinschaft (Sachsen)|Sachsen]]: [[Gemeinschaftsausschuss]] – Gemeinschaftsvorsitzender
* Verwaltungsgemeinschaften in [[Verwaltungsgemeinschaft (Sachsen-Anhalt)|Sachsen-Anhalt]]: Gemeinschaftsausschuss – [[Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamt]]
* [[Verwaltungsverband]] in Sachsen: Verbandsversammlung – [[Verbandsvorsitzender]]
* [[Zweckverband (Deutschland)|Zweckverband]] (kommunale Kooperation): [[Zweckverbandsversammlung]] – [[Zweckverbandsvorsteher]]

=== Bezirksverfassung und Ortschaftsverfassung ===
In allen Gemeindeordnungen ist eine freiwillige oder zwingende Einteilung des Stadtgebietes in [[Bezirk]]e oder [[Ortschaft]]en mit jeweiligen Stadtteilvertretungen vorgesehen, um durch eine stärkere Innengliederung mehr Bürgern die Teilnahme an der [[Kommunalpolitik]] zu ermöglichen. Auch sind im Rahmen der kommunalen Neugliederung Gemeindevertretungen weggefallen, so dass die Stadtteilvertretungen die Interessenvertretung der ehemaligen Gemeinden sicherstellen sollen. Diese Vertretungen haben eigene Entscheidungs- und Anhörungsrechte, müssen sich aber an den allgemeinen Vorgaben der Gemeindevertretung orientieren.

=== Kommunalverfassungsstreit ===
{{Hauptartikel|Kommunalverfassungsstreit}}

Der Begriff „Kommunalverfassungsstreit“ bezeichnet Streitigkeiten, die innerhalb der Gemeindeorgane über organschaftliche Rechte geführt werden. Streiten sich Angehörige eines Organs untereinander, etwa mehrere Ratsmitglieder, bezeichnet die Rechtswissenschaft dies als Intraorganstreit. Streiten sich verschiedene Gemeindeorgane, etwa ein Gemeinderatsmitglied mit dem Bürgermeister, spricht sie von einem Interorganstreit.<ref>Markus Ogorek: ''Der Kommunalverfassungsstreit im Verwaltungsprozess''. In: ''Juristische Schulung'', 2009, S. 511.</ref>

Beim Kommunalverfassungsstreit handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, weshalb er gemäß {{§|40|VwGO|juris}} Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;1 VwGO vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit geführt wird. Da Maßnahmen innerhalb von Gemeindeorganen typischerweise keine Außenwirkung entfalten, stellen sie keine Verwaltungsakte dar. Statthafte Klagearten sind in derartigen Fällen daher die allgemeine Leistungsklage sowie die Feststellungsklage ({{§|43|VwGO|juris}} Abs.&nbsp;1 VwGO). Erstere richtet sich auf die Vornahme oder Unterlassung einer bestimmten Handlung, etwa auf das Einschreiten des Bürgermeisters gegen eine Störung einer Sitzung. Für andere Begehren, etwa die Rechtmäßigkeitskontrolle eines in der Vergangenheit liegenden Sachverhalts, ist die Feststellungsklage statthaft.<ref>Markus Ogorek: ''Der Kommunalverfassungsstreit im Verwaltungsprozess''. In: ''Juristische Schulung'', 2009, S. 511 (512–513).</ref>

== Kommunale Unternehmen ==
{{Hauptartikel|Kommunales Unternehmen}}
Zur Erfüllung ihrer Aufgaben darf die Gemeinde Unternehmen betreiben. Um solche handelt es sich etwa bei [[Stadt- und Gemeindewerke]]n. Einige Stimmen in der Rechtswissenschaft nehmen an, dass dieses Recht unmittelbar aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie folgt.<ref>{{BibISBN|3-16-147220-9|Seite=145}}</ref> Die Definition kommunaler unternehmerischer Tätigkeit variiert in den Ländern. §&nbsp;107 Abs.&nbsp;1 Satz&nbsp;3 GO NRW definiert sie beispielsweise als Betrieb eines Unternehmens, das am Markt in einer Weise tätig wird, wie es auch ein Privater in Gewinnerzielungsabsicht könnte.

Die Gemeinde soll nur im begrenzten Umfang tätig werden, damit weder privatwirtschaftliche Konkurrenz verdrängt wird, noch die Entfaltung von Gewerbe behindert wird. Daher unterliegt die Zulässigkeit der Aufnahme einer kommunalwirtschaftlichen Betätigung rechtlichen Bindungen, die in den Gemeindeordnungen normiert sind. Auf welche Weise sich ein kommunalwirtschaftliches Unternehmen am Markt beteiligen darf, wird demgegenüber maßgeblich durch das [[Wettbewerbsrecht (Deutschland)|Wettbewerbsrecht]] geregelt.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 8, Rn. 9}}</ref>

=== Voraussetzungen kommunaler Wirtschaftstätigkeit ===
Die meisten Gemeindeordnungen gestatten die kommunale Wirtschaftstätigkeit unter drei Voraussetzungen. Diese orientieren sich an der Deutschen Gemeindeordnung von 1935.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 8, Rn. 11}}</ref>

Zunächst muss ein öffentlicher Zweck die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde erfordern. Als solcher kommt jeder Zweck in Frage, dessen Förderung in die Zuständigkeit der Gemeinde fällt. Grundsätzlich nicht ausreichend ist allerdings der Wille, Gewinne zu erzielen.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 8, Rn. 16}}</ref> Andernfalls besäße das Kriterium des öffentlichen Zwecks keine beschränkende Funktion. Gewinnerzielung genügt jedoch als Motiv, soweit sie sich auf ein untergeordnetes Element eines Unternehmens bezieht und geringen Umfang besitzt. Dies trifft etwa zu, wenn eine Gemeinde ungenutzte Kapazitäten eines öffentlichen Unternehmens ausnutzen will.<ref>OVG NRW, Urteil vom 13. August 2003, Az. 15 B 1137/03, [https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2003/15_B_1137_03beschluss20030813.html Volltext] = NVwZ 2003, S. 1520.</ref> Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, ob der Schutz von Arbeitsplätzen einen geeigneten öffentlichen Zweck darstellt.<ref>OLG Düsseldorf, Urteil vom 29. Mai 2001, Az. 20 U 152/00, [https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMV13-1010.pdf Volltext] (PDF) = NVwZ 2002, S. 248 (250).</ref><ref>Klaus Lange: ''Öffentlicher Zweck, öffentliches Interesse und Daseinsvorsorge als Schlüsselbegriffe des kommunalen Wirtschaftsrechts''. In: ''NVwZ'', 2014, S. 616 (617).</ref>

Weiterhin muss die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde stehen. Dieses Merkmal ist erfüllt, wenn die Betätigung nicht die Gefahr birgt, dass sich die Gemeinde wirtschaftlich überfordert.<ref>{{BibISBN|978-3-16-152753-1|Kapitel=Kapitel 14, Rn. 105}}</ref>

Schließlich ist die kommunale Wirtschaftstätigkeit subsidiär gegenüber privater Wirtschaftstätigkeit. Die Anforderungen an die Subsidiarität variieren unter den Bundesländern: In einigen darf der öffentliche Zweck durch andere Unternehmen nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden können. In anderen steht es der kommunalen Wirtschaftstätigkeit bereits entgegen, wenn ein Privater den Zweck genauso gut erfüllen könnte, wie die Gemeinde.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 8, Rn. 21}}</ref>

Grundsätzlich beschränkt sich die Wirtschaftstätigkeit einer Gemeinde auf ihr Gemeindegebiet. Einige Gemeindeordnungen sehen allerdings auch die Möglichkeit vor, dass die Gemeinde außerhalb ihres Gebiets Unternehmen errichtet. Dies ist regelmäßig an zusätzliche Voraussetzungen geknüpft. Gemäß §&nbsp;107 Abs.&nbsp;3 GO NRW muss die Gemeinde beispielsweise sicherstellen, dass die Interessen der Gemeinde, in deren Gebiet das Unternehmen errichtet werden soll, nicht beeinträchtigt werden.

Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, ob Private gerichtlich gegen den Betrieb eines kommunalen Unternehmens vorgehen können. Da das deutsche Verwaltungsrecht auf dem Verletztenprinzip aufbaut, muss der Private gemäß {{§|42|VwGO|juris}} Abs.&nbsp;2 VwGO geltend machen, in einem [[Subjektives Recht|eigenen Recht]] verletzt worden zu sein. Die Rechtsprechung nahm in einigen Entscheidungen an, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen allein die Gemeinde vor wirtschaftlicher Überforderung schützen, weswegen Private Verstöße gegen diese nicht rügen können. Ein Berufen auf die Berufsfreiheit sei lediglich in Fällen für möglich, in denen die kommunale Wirtschaftstätigkeit zu einem Verdrängungswettbewerb führt.<ref>{{Rspr|BVerwGE 39, 329}} (336).</ref><ref>{{Rspr|BVerwGE 71, 183}} (193).</ref> Mittlerweile erkennt die Rechtsprechung jedoch an, dass zumindest das Erfordernis eines öffentlichen Zwecks sowie die Subsidiarität kommunaler Wirtschaftstätigkeit auch Schutz zugunsten Privater entfalten.<ref>OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. August 2003, Az. 15 B 1137/03, [https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2003/15_B_1137_03beschluss20030813.html Volltext] = NVwZ 2003, S. 1520.</ref><ref>VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. März 2006, Az. 1 S 2490/05, [http://lrbw.juris.de/cgi-bin/laender_rechtsprechung/document.py?Gericht=bw&nr=6721 Volltext] = Die Öffentliche Verwaltung 2006, S. 831 (832).</ref>

=== Formen wirtschaftlicher Betätigung ===
Zur wirtschaftlichen Betätigung stehen der Gemeinde unterschiedliche Rechtsformen offen, die dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht angehören.

Als öffentlich-rechtliche Organisationsformen stehen der Gemeinde der [[Regiebetrieb (Gebietskörperschaft)|Regiebetrieb]], der Eigenbetrieb und die [[Anstalt des öffentlichen Rechts (Deutschland)|Anstalt des öffentlichen Rechts]] zur Auswahl. Bei einem Regiebetrieb handelt es sich um ein Unternehmen, das einen unmittelbaren Bestandteil der öffentlichen Gemeindeverwaltung darstellt. Er besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit und ist wirtschaftlich eng an die Gemeinde gebunden. Der Eigenbetrieb zeichnet sich demgegenüber dadurch aus, dass er gegenüber der Gemeinde wirtschaftlich verselbstständigt ist. Wird ein Betrieb als Anstalt des öffentlichen Rechts geführt, tritt er darüber hinaus auch rechtlich eigenständig auf.<ref>Max-Emanuel Geis, Sebastian Madeja: ''Kommunales Wirtschafts- und Finanzrecht''. Teil I. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2013, S. 248 (251–252).</ref>

Daneben kann die Gemeinde auf Rechtsformen des Privatrechts zugreifen. Dies besitzt den Vorteil, dass deren Rechtsrahmen meist flexibler ist. Zudem kann die Gemeinde Anteile an einem privatrechtlich geführten Unternehmen an Dritte veräußern. Um die Gemeinde vor finanzieller Überforderung zu schützen, erlauben die Gemeindeordnungen eine Betätigung lediglich in Form einer Gesellschaft, die der Gemeinde eine Haftungsbeschränkung erlaubt. Dies trifft insbesondere auf die GmbH zu. Auch durch Betrieb einer [[Aktiengesellschaft]] (AG) entgeht die Gemeinde einer unbeschränkten Haftung, allerdings sehen einige Gemeindeordnungen vor, dass eine AG lediglich dann betrieben werden soll, sofern eine andere Organisationsform ungeeignet ist. Möglich ist auch eine Kooperation über kommunale Grenzen hinweg sowie die Beteiligung natürlicher oder juristischer Personen des Privatrechts im Wege einer [[Öffentlich-private Partnerschaft|Öffentlich-privaten Partnerschaft]] (PPP). In einer Vereinigung des Privatrechts übt die Gemeinde ihren Einfluss aus, indem sie Vertreter in die jeweiligen Aufsichtsgremien entsendet. Das Gesellschaftsrecht beschränkt allerdings die Möglichkeit der Gemeinde, ihren Vertretern Weisungen zu erteilen. Wird das Unternehmen durch die Gemeinde oder einen anderen Hoheitsträger beherrscht, ist es gemäß {{Art.|1|gg|juris}} Abs.&nbsp;3 GG in vollem Umfang an Grundrechte gebunden, sofern es zu öffentlichen Zwecken handelt.<ref>Max-Emanuel Geis, Sebastian Madeja: ''Kommunales Wirtschafts- und Finanzrecht''. Teil I. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2013, S. 248 (252–254).</ref>

=== Nichtwirtschaftliche Betätigung ===
Einige Gemeindeordnungen unterscheiden zwischen wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Gemeindetätigkeit. Zu letzterer zählen typischerweise Unternehmen, welche der Daseinsvorsorge dienen oder die Gemeinde kraft Gesetzes betreiben muss. Diese bezeichnen die Gemeindeordnungen oft als Einrichtungen. Der Betrieb einer Einrichtung ist nicht an die Zulässigkeitsvoraussetzungen gebunden, die für die wirtschaftliche Betätigung gelten.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 8, Rn. 5–6}}</ref>

== Kommunalaufsicht ==
{{Hauptartikel|Kommunalaufsicht}}

Die Kommunalaufsicht beaufsichtigt das Handeln der Gemeinde und schreitet gegebenenfalls als übergeordnete Behörde ein. Dies verfolgt im Wesentlichen zwei Zwecke: Zum einen stellt die Beaufsichtigung der Gemeinde sicher, dass die Gemeinde ihre Bindung an [[Rechtsstaatsprinzip|Recht und Gesetz]] gemäß {{Art.|20|gg|juris}} Abs.&nbsp;3 GG befolgt.<ref>{{BibISBN|978-3-406-70256-3|Kapitel=§ 24, Rn. 1}}</ref> Zum anderen stellt die Kommunalaufsicht sicher, dass das Handeln der Gemeinde eine hinreichende demokratische Legitimation besitzt ({{Art.|20|gg|juris}} Abs.&nbsp;2 Satz&nbsp;1 GG).<ref>{{BibISBN|978-3-16-153358-7|Kapitel=§ 20, Rn. 676–678}}</ref>

Je nach Tätigkeitsbereich der Gemeinde beschränkt sich der Aufgabenkreis der Kommunalaufsicht auf eine allgemeine Rechtsaufsicht oder umfasst darüber hinaus auch eine Fachaufsicht.

=== Zuständigkeit ===
Die allgemeine Kommunalaufsicht wird über kreisangehörige Gemeinden von den [[Landkreis]]en, über [[Kreisfreie Stadt|kreisfreie Städte]] durch die jeweilige Landesmittelbehörde [[Bezirksregierung]] oder [[Regierungspräsidium]] wahrgenommen. Die Fachaufsicht wird regelmäßig durch die für das jeweilige Fachgebiet zuständige und der Gemeinde übergeordnete Behörde geführt.

=== Kontrollumfang ===
Der Kontrollumfang der Kommunalaufsicht richtet sich danach, ob die Gemeinde im eigenen oder im übertragenen Wirkungskreis tätig wird.

Im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben führt die Kommunalaufsicht lediglich [[Rechtsaufsicht]]. Sie überprüft also die Rechtmäßigkeit des Handelns der Gemeinde, nicht hingegen dessen Zweckmäßigkeit. Im Rahmen der Selbstverwaltungsaufgaben steht die Gemeinde dem Land als eigenständiger Rechtsträger gegenüber. Daher besitzt eine Maßnahme der Kommunalaufsicht gegenüber der Gemeinde Außenwirkung. Sofern die übrigen Voraussetzungen des {{§|35|VwVfG|juris}} Satz&nbsp;1 VwVfG vorliegen, handelt es sich daher um einen [[Verwaltungsakt (Deutschland)|Verwaltungsakt]]. Daher kann die Gemeinde gerichtlich mithilfe der [[Anfechtungsklage]] ({{§|42|vwgo|juris}} Abs.&nbsp;1 Alt.&nbsp;1 VwGO) gegen eine solche Maßnahme vorgehen.

Im Rahmen der übertragenen Aufgaben führt die Kommunalaufsicht zusätzlich Fachaufsicht. Sie überprüft also neben der Rechtmäßigkeit auch die Zweckmäßigkeit des Gemeindehandelns.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 10, Rn. 37}}</ref> Erteilt die Aufsichtsbehörde der Gemeinde eine fachliche Weisung, handelt es sich hierbei regelmäßig mangels Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt. Auch wird die Gemeinde durch eine solche Weisung grundsätzlich nicht in einem eigenen Recht betroffen, weshalb sie hiergegen nicht gerichtlich vorgehen kann. Möglich ist dies lediglich, falls eine fachliche Weisung in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde eingegriffen wird. Dies trifft etwa zu, wenn der Gemeinde vorgegeben wird, mit welchen Mitteln oder mit welchem Personal sie der Weisung nachkommen soll.<ref>{{BibISBN|978-3-8329-6387-3|Kapitel=Teil 2, § 10, Rn. 46}}</ref>

=== Kontrollinstrumente ===
Der Kommunalaufsicht stehen zur Erfüllung ihrer Aufgabe präventive und repressive Instrumente zur Verfügung.

Präventive Kontrollinstrumente stellen schwere Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie dar. Daher beschränkt das Gesetz diese auf wenige Fälle. Zu den präventiven Instrumenten zählen Anzeigepflichten, wie sie etwa §&nbsp;115 GO NRW für einige bedeutende Handlungen der Gemeinde vorsieht. Ebenfalls präventiv wirken Genehmigungsvorbehalte. Einen solchen sieht etwa {{§|10|bbaug|juris}} Abs.&nbsp;2 BauGB für die Aufstellung von Bebauungsplänen vor, denen kein Flächennutzungsplan zugrunde liegt.

Zu den repressiven Instrumenten zählen das Recht zur Beanstandung und zur Aufhebung eines Beschlusses des Gemeinderats oder einer Maßnahme des Bürgermeisters. Unterlässt die Gemeinde pflichtwidrig ein Handeln, kann die Kommunalaufsicht der Gemeinde dazu anweisen, die Handlung vorzunehmen. Ist dies erfolglos, kann die Gemeinde die Handlung anstelle der Gemeinde auf deren Kosten vornehmen. In besonderen Fällen kann der Gemeinderat aufgelöst werden.

== Literatur ==
'''Landesübergreifend'''
* {{BibISBN|978-3-406-67566-9}}
* {{BibISBN|978-3-8329-6387-3}}
* {{BibISBN|978-3-406-70256-3}}
* {{BibISBN|978-3-8329-7475-6}}
* {{BibISBN|978-3-16-152753-1|Kapitel=Kapitel 14, Rn. 105}}
* {{BibISBN|978-3-16-153358-7}}
* Rechtsprechungsbericht jeweils halbjährlich, zuletzt: Andreas Heusch u.&nbsp;a., ''Neue Rechtsprechung zum Kommunalrecht'', [[Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht]] (NVwZ) 2023, 1628

'''Landesspezifisch'''
* {{BibISBN|978-3-8293-0222-7}}
* Harald Hofmann, Frank Bätge, Cornelius Wiesner: ''Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen.'' 20. Auflage. Wiesbaden 2023, ISBN 978-3-8293-1812-9.
* {{BibISBN|978-3-406-69562-9}}
* {{BibISBN|3-8329-1006-9}}
* {{BibISBN|978-3-415-04655-9}}
* Bernd Kregel: ''Kommunalrecht Sachsen-Anhalt. Taschenbuch für die politische Praxis.'' 3., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. BWV – Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2005, ISBN 3-8305-0867-0.
* {{BibISBN|978-3-662-54200-2}}

== Einzelnachweise ==
<references />

{{Normdaten|TYP=s|GND=4031881-3}}

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